תקציר: אחת המחלות של המינהל הציבורי בן זמננו היא פיצול האחריות והסמכות לבעיה מסוימת לרסיסים, המפוזרים בין משרדי ממשלה גדלים והולכים. זהו מצב המאפיין ביורוקרטיה בסטגנציה, וזוהי אחת הסיבות המרכזיות לאפקטיביות ההולכת וקטנה של השירות הציבורי.

עודכן ב- 27 באפריל 2024

זהו מאמר המבטא את דעתו של הכותב ואת הערכותיו המקצועיות בלבד.

*  *  *

ב-14 במאי 1948 לאחר הכרזת העצמאות, הציג דוד בן גוריון את ממשלתו הראשונה. היא מנתה 13 שרים, שיכלו לשבת מסביב לשולחן בסלון של בית מגורים רגיל (ראו התמונה למטה) ...

ב־29 בדצמבר 2022, הושבעה ממשלת ישראל ה- 37. היא כבר מנתה 38 שרים וחמישה סגני שרים, והיא הממשלה הגדולה ביותר שהייתה בישראל.

בעיה ישראלית? ממש לא. הצרכים של המנגנון הביורוקרטי לגדול ולהתפשט היא אחד הסימפטומים לסטגנציה הפושה בהם עם השנים. כך למשל התרחבה ממשלת קנדה ב- 2018 מ-30 ל-35 שרים, ובבריטניה מכהנים 25 שרים...  

והתוצאה? כל תחום עיסוק מתחלק לרסיסי נושאים ואין יותר יכולת לטפל בבעיות כמכלול, כיוון שהסמכות והאחריות מפוצלים בין גורמים רבים ושונים.

כשהסמכות והאחריות מתפצלת

כתב על כך השר לביטחון הפנים לשעבר, עו"ד משה שחל, בסוגיית הסמכות והאחריות על ביטחון הפנים (שחל, 2001, ע' 47):

"כאשר אלוהים ברא את העולם, הוא ברא אותו על-פי סדר מסוים. הוא ברא את אדם וחווה, ויהי אור… ולאחר זמן התעוררה המחלוקת: מי היו בעלי המקצוע הראשונים, שתרמו לבריאת העולם בראשיתו. באו נציגים של מדינות שונות, וכל אחד טען את טענתו. אמרו הרופאים: אנחנו הראשונים. בלי הניתוח שנעשה לאדם, הרי שחווה לא הייתה בכלל קיימת, ואז, לא היו בכלל צאצאים. באו המהנדסים, מהנדסי חשמל ומהנדסי מים, כל אחד טען שהוא הראשון, שהרי, בלעדיו לא היה נברא העולם. בסוף, כאשר סיימו כולם את המחלוקת הגיע נציג של ממשלת ישראל ואמר: אנחנו ארץ הקודש, אנחנו היינו הראשונים. משביקשו ממנו לנמק את דבריו, אמר: הרי לפני בריאת העולם היה תוהו ובוהו - מי אם לא אנחנו מסוגלים ליצור את התוהו ובוהו? בנושא של בטחון-פנים וחלוקת האחריות, המצב הנוכחי היום הוא תוהו ובוהו, וניתן להגדירו במה שאין בו, במה שיש בו, ובמה שצריך שיהיה בו."

באותו כנס לפני שנים רבות - ב- 27 במרץ 2001 - שבו סיפר השר לשעבר, משה שחל, את 'משל התוהו ובוהו, הציג ניצב משנה בדימוס, אבישי הדרי, את הזיקות ויחסי הגומלין בין משרדי הממשלה, בתחום ההנחיה והתקצוב בסוגיית ביטחון הפנים.

כפי שתראו בתרשים למטה, כבר אז היה זה מבוך שאיננו ניתן להתרה. רק חישבו כמה הסתבך עוד המבוך הזה היום... (הדרי, 2002, ע' 93).

[לחץ להורדת החוברת: בטחון הפנים בדמוקרטיה הישראלית]

העובדה שהסמכות והאחריות לנושא מסוים מחולקים בין ארגונים שונים, היא מקור לא אכזב לבעיות:

בעיות תיאום: סמכות ואחריות מפוצלת יכולה להוביל לאתגרי תיאום בין ארגונים. היעדר ערוצי תקשורת ברורים ומטרות משותפות, עלולים לגרום לכפילות במאמצים, לאסטרטגיות סותרות ו/או לפערים במתן השירות.

קשיי אחריות: סמכות מפוצלת עלולה לטשטש קווי אחריות, כך שקשה לראות גורם יחיד כאחראי לתוצאה. המצב הזה נוח מאוד למנגנון הביורוקרטי: כאשר ארגונים רבים חולקים אחריות לנושא, לא ברור מי צריך לתת דין וחשבון לכשלים או ליקויים.

אתגרי הקצאת משאבים: סמכות מפוצלת גורמת לרוב להקצאת משאבים מפוצלת, כאשר כל ארגון מעדיף את היעדים והאינטרסים שלו. זהו מצב לא אפקטיבי ולא יעיל, שכן משאבים עשויים להיות מוקצים בצורה לא אחידה או לא עקבית על פני היבטים שונים של הנושא.

עיכובים בקבלת החלטות: כאשר ארגונים מרובים חייבים להסכים על החלטות הקשורות לנושא משותף, תהליכי קבלת ההחלטות יכולים להיות איטיים ומסורבלים. חילוקי דעות או סדרי עדיפויות סותרים עלולים להוביל לעיכובים בפעולה, שעלולים להחמיר את הבעיה שעל הפרק.

היעדר פתרונות מקיפים: סמכות מפוצלת עשויה לגרום לפתרונות חלקיים או לא שלמים לבעיות מורכבות. כל ארגון רשאי להתמקד רק במנדט או בתחום השיפוט הספציפיים שלו, תוך התעלמות מבעיות מערכתיות רחבות יותר הדורשות גישה מתואמת והוליסטית.

בלבול בין בעלי עניין: סמכות מפוצלת עלולה ליצור בלבול בקרב בעלי עניין, לרבות הציבור, שאולי לא מבין איזה ארגון אחראי לטפל בהיבטים מסוימים של הנושא. זה יכול לשחוק את האמון בממשלה ו/או במוסדות אחרים.

אתגרים משפטיים ורגולטוריים: סמכות מפוצלת עשויה להוביל גם לאתגרים משפטיים ורגולטוריים, במיוחד אם מדובר בתחומי שיפוט חופפים או מנדטים סותרים. פתרון קונפליקטים מסוג זה עשוי לדרוש שינויי חקיקה או מדיניות, שעלולים להיות גוזלים זמן ושנויים במחלוקת פוליטית.

דוגמאות שבהן הסמכות והאחריות לנושא מסוים מחולקות בין ארגונים שונים:

1. הגנת הסביבה: במדינות רבות, מאמצי הגנת הסביבה כוללים מספר סוכנויות וארגונים עם אחריות חופפת. לדוגמה, סוכנות אחת עשויה להיות אחראית לניטור איכות האוויר, אחרת לבקרת זיהום מים, ועוד אחת לשימור חיות הבר. חלוקת סמכויות זו יכולה להוביל לאתגרי תיאום ולפערים בטיפול בנושאים סביבתיים הקשורים זה בזה כמו שינויי אקלים ואובדן בתי גידול.
2. שירותי בריאות: מערכות בריאות מערבות לעתים קרובות מספר בעלי עניין, כולל סוכנויות ממשלתיות, בתי חולים, חברות ביטוח וארגוני בריאות הציבור. לכל ישות עשויה להיות אחריות שונה, כגון הסדרת ספקי שירותי בריאות, מימון שירותים רפואיים או קידום יוזמות בריאות הציבור. סמכות מפוצלת בשירותי הבריאות עלולה לגרום לחלוקת טיפולים, פערים בגישה לשירותים וחוסר יעילות בהקצאת משאבים.
3. תכנון ופיתוח ערים: תכנון ופיתוח עירוני כוללים תיאום בין ממשלות ועיריות, מחלקות תכנון, סוכנויות תחבורה ויזמים פרטיים. סמכות מפוצלת בתחום זה עלולה להוביל למדיניות לא מתואמת לשימוש בקרקע, לתכנון תשתיות לקוי, ולעימותים על תקנות הייעוד לקרקע ולמגורים. לדוגמה, עיר עשויה לתעדף יעדי פיתוח כלכלי, תוך הזנחת דיור בר השגה או קיימות סביבתית.
4. אבטחת סייבר ושיתוף מידע: מאמצי אבטחת סייבר דורשים לעתים קרובות שיתוף פעולה בין סוכנויות ממשלתיות, רשויות אכיפת חוק, סוכנויות מודיעין וחברות במגזר הפרטי. סמכויות מפוצלות בתחום זה עלולה להפריע לשיתוף מידע, ולהקשות על זיהוי איומי סייבר בצורה יעילה. בנוסף, תקנות סותרות ובעיות שיפוט עלולות להפריע למאמצים להילחם בפשעי סייבר, ולהגן על תשתית קריטית.
5. ניהול חירום וניהול אסונות: במהלך אסונות טבע או מצבי חירום, ארגונים מרובים, כולל סוכנויות ממשלתיות, ארגונים לא ממשלתיים (NGOs), וקבוצות סיוע בינלאומיות, עשויים להיות מעורבים במאמצי התגובה וההתאוששות. סמכות מפוצלת עלולה להוביל לאתגרי תיאום, לעיכובים במתן סיוע ולכפל שירותים. לדוגמה, לסוכנויות שונות עלולים להיות תפקידים חופפים במתן מחסה, בחלוקת מזון ובטיפול רפואי לאוכלוסיות מושפעות.
6. מדיניות חינוך ומימון: מערכות חינוך מערבות לעתים קרובות בעלי עניין שונים, כולל משרדי ממשלה, מחוזות של משרד החינוך, בתי ספר, איגודי מורים וארגוני הורים. סמכות מפוצלת בחינוך עלולה לגרום לפערים במימון, בסטנדרטים של תכנית הלימודים ובתוצאות החינוכיות. לדוגמה, לדרגים שונים של ממשל עשויות להיות סדרי עדיפויות סותרים בנוגע לרפורמה בחינוך, מה שמוביל למדיניות ולפרקטיקות לא עקביות בין האזורים.

[לאוסף המאמרים, הכל על ביורוקרטיה', לחצו כאן] [לאוסף המאמרים על סמכות, אחריות ואחריותיות, לחצו כאן] [לאוסף המאמרים בנושא קבלת החלטות, לחצו כאן] [לאוסף המאמרים על ביטחון הפנים, לחצו כאן]

מצאת טעות בכתבה? הבחנת בהפרה של זכויות יוצרים? נתקלת בדבר מה שאיננו ראוי? אנא, דווח לנו!

נושאים להעמקה

• אוסף המאמרים על סמכות, אחריות ואחריותיות.
• אוסף המאמרים בנושא קבלת החלטות.
• אוסף המאמרים, הכל על ביורוקרטיה'.
• הרחבה על: אחריות, סמכות, העברת סמכויות והאצלת סמכויות.
• הרחבת המושג: 'אחריותיות' - החובה לתת דין וחשבון.
• לחצו להורדת החוברת: 'ביטחון הפנים בדמוקרטיה הישראלית'.
• אוסף המאמרים על ביטחון הפנים.
• הרחבה בנושא: תיאום מנהלי.
• הרחבת המושג 'אפקטיביות'.
• הרחבת המושג 'יעילות'.
• הרחבת המושג: 'מורכבות'.
• הרחבת המושג: 'אמון' – התנאי האולטימטיבי לכל אינטראקציה חיובית.
• הרחבת המושג: 'כאוס'.
• הרחבת המושג: קיפאון/סְטַגְנַצְיָה.

מקורות והעשרה

• פנחס יחזקאלי (2021), סמכות, אחריות ואחריותיות באתר ייצור ידע, ייצור ידע, 3/5/21.
• פנחס יחזקאלי (2015), קבלת החלטות, ייצור ידע, 8/6/15.
• יחזקאלי פנחס (2014),הכל על ביורוקרטיה באתר 'ייצור ידע', ייצור ידע, 25/7/18.
• פנחס יחזקאלי (2019), אחריות, סמכות, העברת סמכויות והאצלת סמכויות, ייצור ידע, 18/9/19.
• פנחס יחזקאלי (2015), אחריותיות - החובה לתת דין וחשבון, ייצור ידע, 15/11/15.
• פנחס יחזקאלי (2020), ביטחון הפנים באתר 'ייצור ידע', ייצור ידע, 14/9/20.
• משה שחל (2001), האחריות לטיפול בביטחון הפנים: סוגיית האחריות ובסמכות, מתוך: פנחס יחזקאלי ודפנה קנטי (עורכים), עיונים בביטחון לאומי מס' 3: ביטחון הפנים בדמוקרטיה הישראלית, גלילות: המכללה לביטחון לאומי; המרכז לחקר הביטחון הלאומי באוניברסיטת חיפה, עמ' 47-63.
• הדרי אבישי (2002), מי אחראי לביטחון הפנים? מתוך: פנחס יחזקאלי ודפנה קנטי (עורכים), עיונים בביטחון לאומי מס' 3: ביטחון הפנים בדמוקרטיה הישראלית, גלילות: המכללה לביטחון לאומי; המרכז לחקר הביטחון הלאומי באוניברסיטת חיפה, עמ' 97-71.
• פנחס יחזקאלי (2014), תיאום מנהלי – כמו חתונה ממבט ראשון, ייצור ידע, 12/4/1.
• פנחס יחזקאלי (2014), אפקטיביות, ייצור ידע, 11/4/14.
• פנחס יחזקאלי (2014),יעילות, ייצור ידע, 11/4/14.
• פנחס יחזקאלי (2014), מורכבות, ייצור ידע, 12/4/14.
• פנחס יחזקאלי (2019), אמון – התנאי האולטימטיבי לכל אינטראקציה חיובית, ייצור ידע, 15/6/19.
• פנחס יחזקאלי (2014), כאוס, ייצור ידע, 12/4/14.
• פנחס יחזקאלי (2014), קיפאון - סטגנציה, ייצור ידע, 12/4/14.