פנחס יחזקאלי: שורשי עצמאות היתר של ארגוני הביטחון מהדרג המדיני

תקציר: עצמאות היתר של ארגוני הביטחון בישראל לא התחילה בשל "מרד גנרלים" או של מזימה מכוונת. היא צמחה מתוך תנאים מבניים שנוצרו משנות השבעים עד ראשית שנות התשעים של המאה הקודמת: מצד אחד, עליית מעמדו של היועמ"ש; מצד שני, חולשת ההכרעה המדינית בתקופת האינתיפאדה הראשונה; ולבסוף, השינויים החוקתיים והמשפטיים שהגבילו את הריבונות המעשית של הממשלה.

ניצב משנה בגמלאות, ד"ר פנחס יחזקאלי הוא שותף בחברת 'ייצור ידע' ואיש אקדמיה. שימש בעבר כראש המרכז למחקר אסטרטגי ולמדיניות של המכללה לביטחון לאומי, צה"ל. הוא העורך הראשי של אתר זה.

זהו מאמר המבטא את דעתו של הכותב ואת הערכותיו המקצועיות בלבד.

*  *  *

אחת התופעות הבולטות בחיים הציבוריים בישראל בעשורים האחרונים היא תחושת העצמאות שפיתחו ארגוני הביטחון ביחס לדרג המדיני הנבחר. תופעה זו לא נולדה ביום אחד. היא אינה תוצאה של אישיות כזו או אחרת. מדובר בתהליך היסטורי ממושך, שבו שני הדרגים מתחלפים ביניהם בדומיננטיות של האחד על האחר.

ניתן למנות עשרה אבני דרך במטוטלת הכוחות הזו:

1. מסוף שנות ה- 70 עד תחילת שנות ה- 90 של המאה הקודמת: זריעת הזרעים.
2. עידן הגנרלים הדיפלומטים: הקדנציה השנייה של יצחק רבין כראש ממשלה.
3. הזינוק הדרמטי: תקופת אוסלו ורצח רבין (1993–1995).
4. שיא התהליך – הצבא מכתיב מדיניות: האינתיפאדה השנייה (2000) בעידן אהוד ברק
5. האינתיפאדה השנייה (2001) בעידן אריאל שרון: מהפך.
6. הדרג המדיני בשיאו: תקופת ההתנתקות.
7. מלחמת לבנון השנייה: הדרג הצבאי חוזר להוביל.
8. מרד ראשי השירותים בנתניהו.
9. הארגונים החמושים חוברים בגלוי ל'מהפכת הצבע'.
10. המערכת האזרחית מנסה להחזיר שליטה.

המאמר מתמקד בשלב הראשוני שבו נזרעו הזרעים שהובילו ל- 7/10: : עליית מעמד היועץ המשפטי לממשלה, האינתיפאדה הראשונה והמהפך החוקתי של אהרן ברק.

עליית מעמדו של היועץ המשפטי לממשלה: הופעתו של גורם כוח נוסף

התפתחותה של הכפיפות המקצועית של הפרקליטות הצבאית ליועמ"ש, והפיכתה למוסדרת ורשמית, התרחשה בשלוש תחנות מרכזיות לאורך השנים. הראשונה התרחשה בשנות ה-70 וה-80 של המאה הקודמת.

מאז הקמת המדינה ועד לשנות ה-70 של המאה הקודמת, פעל צה"ל כמערכת סגורה יחסית. עם זאת, שורה של פרשות פוליטיות-ביטחוניות – כמו "פרשת קו 300" באמצע שנות ה-80, שבה התגלע עימות חריף בין הדרג המדיני, השב"כ והיועמ"ש יצחק זמיר – קיבעו את התפיסה לפיה היועץ המשפטי לממשלה הוא הפרשן המוסמך הבלעדי של החוק עבור כלל זרועות הרשות המבצעת, כולל מערכת הביטחון. הסטנדרט המקצועי שהתווה משרד המשפטים, החל לחלחל בצורה ברורה יותר אל תוך הפסיקה הצבאית, מה שיסתיים לימים, בכפיפות מקצועית מוחלטת מעל ראשו של הרמטכ"ל.

האינתיפאדה הראשונה: הצבא ממלא את הוואקום המדיני

הגורם הראשון היה האינתיפאדה הראשונה, שפרצה בשנת 1987. באותה תקופה נשלטה ישראל בידי ממשלות אחדות רחבות, שהתקשו לגבש אסטרטגיה ברורה מול ההתקוממות הפלסטינית. התוצאה הייתה מצב שבו הדרג המדיני הגדיר מטרות כלליות בלבד, בעוד שהצבא נדרש לקבל בשטח החלטות בעלות משמעות מדינית רחבה.

היעדר ההכרעה הפוליטית יצר בפועל תהליך של העברת אחריות כלפי מטה: הדרג המדיני נשען יותר ויותר על הצבא, והצבא החל לפתח תפיסות עצמאיות באשר לגבולות הכוח, לניהול הסכסוך ולמה שכונה באותן שנים "מחיר הכיבוש".

אחד האירועים הסמליים של התקופה היה הנחייתו של שר הביטחון, יצחק רבין, להשתמש ב"עוצמה, כוח ומכות" כדי לדכא את ההתקוממות הפלסטינית:"חברה, תסתערו עליהם, אני אתן לכן אלות, תשברו להם את הידיים והרגליים". אח"כ, כאשר הופנתה ביקורת ציבורית ומשפטית כלפי מפקדים וחיילים שפעלו ברוח זו, רבים במערכת הביטחון חשו כי הדרג המדיני שהנחה אותם לא סיפק להם גיבוי מספק.

חוויה זו הותירה חותם עמוק: מצד אחד, הצבא למד כי הוא נדרש לעצב מדיניות בשטח כאשר הדרג המדיני אינו מכריע; מצד שני, הוא הפנים כי עליו להגן גם על עצמו מפני המחירים הציבוריים והמשפטיים של החלטות הדרג המדיני

המהפכה החוקתית: הופעתו של מוקד כוח שני נוסף

התהליך השני התרחש בראשית שנות התשעים של המאה הקודמת. בשנת 1992 חוקקה הכנסת את חוקי היסוד שעסקו בזכויות האדם, ובהמשך התפתחה מה שכונתה על ידי נשיא בית המשפט העליון לשעבר, אהרן ברק, "המהפכה החוקתית".

בעקבות התפתחות זו, הממשלה חדלה להיות מוקד הסמכות היחיד במערכת השלטונית. מעתה, גם החלטות ממשלה ופעולות ביטחוניות הועמדו לביקורת שיפוטית מוגברת.

מבחינת מערכת הביטחון, המשמעות הייתה דרמטית. אם בעבר שרשרת הפיקוד הייתה פשוטה – ממשלה, שר ביטחון, רמטכ"ל – הרי שכעת נוספה משוואה מורכבת יותר: הממשלה מבקשת פעולה מסוימת, אך בית המשפט עשוי לבחון אותה בעתיד.

כתוצאה מכך, התפתחו בתוך הצבא ובגופי הביטחון מנגנוני ייעוץ משפטי פנימיים, אשר לעתים ראו עצמם מחויבים לא רק לדרג המדיני אלא גם לפרשנותם שלהם את הדין ואת פסיקות בג"ץ. כך נוצרה בפועל נאמנות כפולה: לממשלה מצד אחד, ולמערכת המשפטית מצד אחר.

מהדרג מבצע ל'שומרי סף'

השילוב בין שלושת התהליכים הללו – עליית מעמד היועמ"ש, הוואקום המדיני של שנות האינתיפאדה וההגבלות המשפטיות של שנות התשעים של המאה הקודמת – חולל שינוי עמוק בתרבות הארגונית של גופי הביטחון.

בעבר, תפסו עצמם ראשי מערכת הביטחון כמבצעים מקצועיים של החלטות הדרג הנבחר. אולם עם השנים הם החלו לראות את עצמם גם כ"שומרי סף", המופקדים על מניעת החלטות הנתפסות בעיניהם כמסוכנות, בלתי סבירות או בלתי חוקיות.

תפיסה זו התעצמה בשל רמת האמון הגבוהה שלה זכה צה"ל בציבור הישראלי, גבוהה מזו שלה זכו המוסדות הפוליטיים. כאשר הציבור רואה בצבא מוסד מקצועי ואמין יותר מהמערכת הפוליטית, גובר הפיתוי של המערכת הביטחונית להרחיב את תחומי השפעתה.

פרדוקס הדמוקרטיה הישראלית

הפרדוקס הוא שתהליכים שנועדו במקור לחזק את הדמוקרטיה הישראלית – מניעת שימוש בלתי מבוקר בכוח, חיזוק זכויות האדם והכפפת הצבא לביקורת משפטית – תרמו, באופן בלתי מכוון, להחלשת מעמדו של הדרג המדיני.

ככל שהפוליטיקאים חששו יותר מקבלת החלטות שנויות במחלוקת, כך הם נטו להישען יותר על חוות דעת ביטחוניות ומשפטיות. וככל שהישענות זו העמיקה, כך התחזקה תחושת העצמאות של אותם גופים מקצועיים.

סיכום

עצמאות היתר של ארגוני הביטחון בישראל לא התחילה בשל "מרד גנרלים" או של מזימה מכוונת. היא צמחה מתוך תנאים מבניים שנוצרו משנות השבעים עד ראשית שנות התשעים של המאה הקודמת: מצד אחד, עליית מעמדו של היועמ"ש; מצד שני, חולשת ההכרעה המדינית בתקופת האינתיפאדה הראשונה; ולבסוף, השינויים החוקתיים והמשפטיים שהגבילו את הריבונות המעשית של הממשלה.

התוצאה הייתה מערכת שבה גופי הביטחון הפכו מזרוע ביצועית, לשחקנים בעלי תפיסת עולם עצמאית ויכולת השפעה משמעותית על עיצוב המדיניות הלאומית.

[לאוסף המאמרים על יחסי הגומלין בין עובדי ציבור לנבחריו, לחצו כאן] [לאוסף המאמרים על 'מאבק העוצמה', לחצו כאן]

מצאת טעות בכתבה? הבחנת בהפרה של זכויות יוצרים? נתקלת בדבר מה שאיננו ראוי? אנא, דווח לנו!

נושאים להעמקה

• אוסף המאמרים על 'מאבק העוצמה'.
• מאמרו של ד"ר פנחס יחזקאלי: 'האיש על גב הסוס', מקומו של הצבא בפוליטיקה.
• אוסף המאמרים על יחסי הגומלין בין עובדי ציבור לנבחריו.
• אוסף המאמרים בנושא קבלת החלטות.
• הרחבת המושג: 'אסטרטגיה'.
• הרחבת המושג: 'מורכבות'.
• הרחבת המושג: פרדוקס, הסתירה שבפנים.
• הרחבת המושג: 'מטרה של מערכת';
• אוסף המאמרים על ההיבטים השונים של מטרה.
• הרחבת המושג: 'עוצמה'.
• אוסף המאמרים על על אמון ולגיטימציה.

מקורות והעשרה

• פנחס יחזקאלי (2014), מאבק העוצמה במערכת מורכבת, ייצור ידע, 14/4/14.
• פנחס יחזקאלי (2026), 'האיש על גב הסוס', מקומו של הצבא בפוליטיקה, ייצור ידע, 7/6/26.
• פנחס יחזקאלי (2023), יחסי הגומלין בין עובדי ציבור לנבחריו באתר ייצור ידע, ייצור ידע, 1/11/23.
• פנחס יחזקאלי (2015), קבלת החלטות, ייצור ידע, 8/6/15.
• פנחס יחזקאלי (2014), אסטרטגיה, ייצור ידע, 2/5/14.
• פנחס יחזקאלי (2014), מורכבות, ייצור ידע, 12/4/14.
• יחזקאלי פנחס (2014), פרדוקס, הסתירה שבפנים, ייצור ידע, 23/7/14.
• פנחס יחזקאלי (2014), מטרה של מערכת, ייצור ידע, 12/4/14.
• פנחס יחזקאלי (2018), הכל על העוצמה באתר ייצור ידע, ייצור ידע, 23/8/18.
• פנחס יחזקאלי (2025), על אמון ולגיטימציה באתר ייצור ידע, ייצור ידע, 15/1/25.