פנחס יחזקאלי: 1995-1992, עידן הגנרלים הדיפלומטים

תקציר: זהו מאמר שני הבוחן את עשרת אבני הדרך במטוטלת הכוחות שבין הדרג המדיני לדרג הצבאי ביטחוני, שהביאו אותנו למידור הדרג המדיני מההכנות לטבח ה- 7/10. זהו כזכור, תהליך היסטורי ממושך, שבו שני הדרגים מתחלפים ביניהם בדומיננטיות של האחד על האחר. הוא מתמקד בקדנציה השנייה של יצחק רבין כראש ממשלה. נכנה אותה: 'עידן הגנרלים הדיפלומטים'.

ניצב משנה בגמלאות, ד"ר פנחס יחזקאלי הוא שותף בחברת 'ייצור ידע' ואיש אקדמיה. שימש בעבר כראש המרכז למחקר אסטרטגי ולמדיניות של המכללה לביטחון לאומי, צה"ל. הוא העורך הראשי של אתר זה.

זהו מאמר המבטא את דעתו של הכותב ואת הערכותיו המקצועיות בלבד.

*  *  *

זהו המאמר השני בסדרה הבוחנת את עשר אבני הדרך במטוטלת הכוחות שבין הדרג המדיני לבין הדרג הצבאי-ביטחוני בישראל (ראו פירוט בהמשך) – תהליך היסטורי ארוך שהוביל, בסופו של דבר, למצב שבו הדרג המדיני הודר מן ההכנות לטבח ה־7 באוקטובר 2023. זהו כזכור, תהליך היסטורי ממושך, שבו שני הדרגים מתחלפים ביניהם בדומיננטיות של האחד על האחר.

אם המאמר הראשון עסק בהיחלשותו של הדרג המדיני בעקבות האינתיפאדה הראשונה והתגברות כוחם המקצועי של גופי הביטחון, הרי שהשלב השני התרחש בין השנים 1992–1995, בתקופת כהונתו השנייה של יצחק רבין כראש ממשלה ושר הביטחון. בתקופה זו נזרעו זרעים עמוקים הרבה יותר: הצבא לא הסתפק עוד בייעוץ ביטחוני. הוא החל לעצב מדיניות.

ניתן למנות עשרה אבני דרך במטוטלת הכוחות הזו:

1. מסוף שנות ה- 70 עד תחילת שנות ה- 90 של המאה הקודמת: זריעת הזרעים.
2. 1995-1992, עידן הגנרלים הדיפלומטים.
3. 1999-1996, לידת האופוזיציה הביטחונית.
4. שיא התהליך – הצבא מכתיב מדיניות: האינתיפאדה השנייה (2000) בעידן אהוד ברק
5. האינתיפאדה השנייה (2001) בעידן אריאל שרון: מהפך.
6. הדרג המדיני בשיאו: תקופת ההתנתקות.
7. מלחמת לבנון השנייה: הדרג הצבאי חוזר להוביל.
8. מרד ראשי השירותים בנתניהו.
9. הארגונים החמושים חוברים בגלוי ל'מהפכת הצבע'.
10. המערכת האזרחית מנסה להחזיר שליטה.

המאמר מתמקד בשלב השני שבו נזרעו הזרעים שהובילו ל- 7/10: הכנסת הגנרלים ע"י יצחק רבין לעולם הדיפלומטיה וההסכמים המדיניים.

קו פרשת מים ביחסי צבא-מדינה

מאז הקמת המדינה התקיים בישראל עיקרון ברור: הדרג המדיני קובע את היעדים הלאומיים, והדרג הצבאי מממש אותם. גם כאשר קצינים בכירים השפיעו על ההחלטות, הייתה קיימת הבחנה מוסדית בין קביעת המדיניות לבין ביצועה. אולם בשנות התשעים של המאה הקודמת, היטשטשה הבחנה זו באופן חסר תקדים.

הדבר לא קרה כתוצאה מהפיכה שקטה של הגנרלים נגד הדרג הנבחר. להפך. היה זה הדרג המדיני עצמו – ובראשו יצחק רבין – שהזמין את הצבא אל תוך לב העשייה המדינית. זו הייתה האצלת סמכויות מרצון.

'העדפת המדים' של יצחק רבין

כדי להבין את התהליך יש להבין את רבין עצמו. רבין היה תוצר מובהק של הממסד הביטחוני הישראלי: מפקד בפלמ"ח, רמטכ"ל מלחמת ששת הימים ושר ביטחון. הוא ראה בצה"ל ארגון רציונלי, היררכי, מקצועי ומבוסס נתונים. לעומת זאת, את העולם הפוליטי תפס לעתים כמונע משיקולים זרים, תככים ומאבקים אישיים.

חוויותיו האישיות חיזקו תפיסה זו. במהלך כהונתו הראשונה כראש ממשלה חש כי שמעון פרס פועל מאחורי גבו להכשילו. ספרו: "פנקס שירות" עורר בשעתו סערה ציבורית ופוליטית עצומה, בעיקר בשל הביקורת הנוקבת והחריפה שרבין מתח בו על פרס, אותו כינה בין היתר בספר במילים המפורסמות: "חתרן בלתי נלאה".

גם בקדנציה השנייה הבין רבין שפרס מנהל ערוצים מדיניים עצמאיים, שהעמידו אותו בפני עובדה מוגמרת (הסכם אוסלו). על כן העדיף להסתמך על אנשים שראה כ"שלו", אנשי מערכת הביטחון. כך נוצרה העדפה ברורה של המדים על פני החלופות.

אגף התכנון כמשרד חוץ חלופי

הביטוי המעשי ביותר למגמה זו היה התחזקותו של אגף התכנון (אג"ת) בצה"ל. אג"ת לא הסתפק עוד בתכנון בניין הכוח ובהערכות אסטרטגיות. בתקופת הסכמי אוסלו והסכם השלום עם ירדן הוא הפך בפועל לגוף מדיני-אסטרטגי. קצינים בכירים קיימו מגעים עם מקביליהם הערבים ועם גורמים אמריקאיים; הם דנו בגבולות, בהסדרי ביטחון, בפריסת כוחות ובמנגנוני פיקוח. אנשי צבא לא רק העריכו את ההשלכות של הסכמים – הם סייעו בניסוחם. דמויות כגון האלוף עוזי דיין, ששימש כראש אגף התכנון, הפכו לשחקנים מרכזיים בזירה המדינית.

כך, לראשונה מאז הסכמי שביתת הנשק של 1949, נחשפו גנרלים ישראלים באופן שיטתי לעולם הדיפלומטיה.

הצבא למד לדבר פוליטיקה

לתהליך זה הייתה משמעות עמוקה הרבה מעבר להסכמים עצמם. כאשר קצינים משתתפים לאורך זמן בעיצוב הסדרים מדיניים, הם אינם נותרים עוד אנשי מקצוע צבאיים בלבד. הם מפתחים תפיסות עולם לגבי גבולות, סיכונים, הזדמנויות והסדרים אזוריים. נוצרת "שפה משותפת" חדשה – שפה שבה ביטחון ודיפלומטיה מתמזגים.

הגנרלים חדלו לראות את עצמם רק כמוציאים לפועל של החלטות הדרג המדיני. הם החלו לתפוס את עצמם כשותפים לגיטימיים בקביעת הכיוון הלאומי. במילים אחרות: נוצרה בקרב חלק מן האליטה הביטחונית תחושת אחריות ישירה לעתיד המדינה, שאינה תלויה בהכרח בהנחיה פוליטית.

הפרדוקס של רבין

כאן טמון הפרדוקס הגדול. יצחק רבין היה אולי אחד מראשי הממשלה החזקים ביותר שידעה ישראל. הוא החזיק במקביל גם בתיק הביטחון. הוא לא היה שליט חלש שנכנע ללחצי מערכת הביטחון. דווקא משום שהיה חזק ובטוח בעצמו, הוא חש בנוח להרחיב את סמכויותיהם של הגנרלים.

אלא שהאצלת הסמכויות הזו יצרה תקדים. הדפוסים המוסדיים שנבנו בתקופתו לא נעלמו עם רצח רבין. הם הפכו לחלק מהתרבות הארגונית. דורות של קצינים בכירים התחנכו על התפיסה שלפיה תפקידם אינו מסתיים בהצגת חלופות צבאיות; עליהם גם לחשוב אסטרטגית, לעצב מציאות ולהשפיע על מדיניות.

ממומחיות להשפעה

זהו שלב קריטי בהתפתחות היחסים בין הדרג המדיני לדרג הביטחוני בישראל.

• בשלב הראשון, בעקבות האינתיפאדה הראשונה, התעצמה חשיבות המומחיות המקצועית של גופי הביטחון.
• בשלב השני, בשנות רבין, מומחיות זו תורגמה להשפעה מדינית ישירה.

המערכת הביטחונית לא רק ידעה יותר. היא גם השתתפה יותר בקבלת ההחלטות. הגבול שבין "הדרג המבצע" לבין "הדרג המנחה" החל להיטשטש.

הזרעים לעתיד

אין פירוש הדבר שההתפתחויות הללו היו בהכרח שגויות. ניתן לטעון שבמציאות המזרח-תיכונית המורכבת של שנות התשעים של המאה הקודמת, היה יתרון עצום למעורבותם של אנשי צבא מנוסים במשאים ומתנים רגישים.

אולם מנקודת מבט היסטורית, חשוב להבין כי כאן נזרעו זרעים ארוכי טווח. מערכת שהורגלה לראות בעצמה שותפה מלאה בעיצוב המדיניות, עלולה בעתיד לראות את עצמה גם כבעלת סמכות להגדיר לבדה מהו האינטרס הלאומי הנכון.

וכאשר מתגבשת תפיסה כזו, קל יותר להצדיק מידור של הדרג המדיני – במיוחד אם נתפס בעיני חלק מאנשי המערכת כפחות מקצועי, פחות יציב או פחות אחראי.

לסיכום

בין השנים 1992–1995 לא התחולל בישראל מרד של גנרלים נגד הממשלה. התרחש דבר מורכב הרבה יותר: הדרג המדיני עצמו הזמין את הצבא אל תוך תחום המדיניות. יצחק רבין, מתוך אמון עמוק במערכת הביטחון ומתוך רצון להסתמך על מקצועיותה, הפך את הגנרלים לשחקנים דיפלומטיים.

בכך השתנתה בהדרגה תפיסת התפקיד של הצבא בישראל. צה"ל חדל להיות רק "החרב והמגן" של המדינה, והחל לראות את עצמו גם כאחד מאדריכליה. זהו אחד הרגעים המכוננים במטוטלת היחסים שבין הדרג המדיני לבין הדרג הביטחוני בישראל: הרגע שבו הגנרלים למדו לדבר את שפת הדיפלומטיה – והרגע שבו המדינה החלה להתרגל לכך שהמדים אינם רק מבצעים את המדיניות, אלא גם מסייעים לעצב אותה.

במאמר הבא נבחן כיצד הרצח של יצחק רבין, חילופי השלטון והעמקת תהליך אוסלו המשיכו לעצב את חלוקת הכוח בין הדרג המדיני לבין המערכת הביטחונית – והניחו נדבך נוסף בדרך הארוכה שהובילה למשבר האמון ולמידור הדרג המדיני ערב ה־7 באוקטובר.

[לאוסף המאמרים על יחסי הגומלין בין עובדי ציבור לנבחריו, לחצו כאן] [לאוסף המאמרים בנושא קבלת החלטות, לחצו כאן] [לאוסף המאמרים על 'מאבק העוצמה', לחצו כאן]

מצאת טעות בכתבה? הבחנת בהפרה של זכויות יוצרים? נתקלת בדבר מה שאיננו ראוי? אנא, דווח לנו!

נושאים להעמקה

• מאמרו של ד"ר פנחס יחזקאלי: שורשי עצמאות היתר של ארגוני הביטחון מהדרג המדיני.
• אוסף המאמרים על 'מאבק העוצמה'.
• מאמרו של ד"ר פנחס יחזקאלי: 'האיש על גב הסוס', מקומו של הצבא בפוליטיקה.
• אוסף המאמרים על יחסי הגומלין בין עובדי ציבור לנבחריו.
• אוסף המאמרים בנושא קבלת החלטות.
• הרחבת המושג: 'אסטרטגיה'.
• הרחבת המושג: 'מורכבות'.

מקורות והעשרה

• פנחס יחזקאלי (2026), שורשי עצמאות היתר של ארגוני הביטחון מהדרג המדיני, ייצור ידע, 11/6/26.
• פנחס יחזקאלי (2014), מאבק העוצמה במערכת מורכבת, ייצור ידע, 14/4/14.
• פנחס יחזקאלי (2026), 'האיש על גב הסוס', מקומו של הצבא בפוליטיקה, ייצור ידע, 7/6/26.
• פנחס יחזקאלי (2023), יחסי הגומלין בין עובדי ציבור לנבחריו באתר ייצור ידע, ייצור ידע, 1/11/23.
• פנחס יחזקאלי (2015), קבלת החלטות, ייצור ידע, 8/6/15.
• פנחס יחזקאלי (2014), אסטרטגיה, ייצור ידע, 2/5/14.
• פנחס יחזקאלי (2014), מורכבות, ייצור ידע, 12/4/14.
• יצחק רבין עם דב גולדשטין (1979), פנקס שירות, תל אביב: ספרית מעריב.