יפה מושקוביץ: התקת מטרות במשמר האזרחי והפיכתו לחלק ממערך המשטרה

יפה דיוקן 002

[לחזור לכתב העת משטרה וחברה לחץ כאן]

[להורדת המאמר לחץ כאן: יפה מושקוביץ - התקת מטרות]

יפה מושקוביץ היא ראש החוג לסוציולוגיה במכללת כינרת עמק הירדן ומרצה במכללת צפת

(התקבל במערכת במאי 2007, אושר לדפוס ביוני 2007).

תקציר

מטרת המאמר להסביר את התקת המטרות (Goal Displacement) שהתרחש במשמר האזרחי (משאז). הארגון הוקם במקורו כגוף התנדבותי ופעל באופן עצמאי לצד למשטרה. מטרת היסוד של המשאז היתה מניעת פעילות חבלנית עוינת, אך בהדרגה התיק הארגון את מטרותיו לכיוון מטרותיה של המשטרה. התקת המטרות נבעה מצורך קיומי הישרדותי של הארגון, שכבר בראשית דרכו, הקמתו היתה לצנינים בעיני המשטרה. למשטרה היה עניין להזיז את מערכת המטרות המשאזיות לכיוונה, שכן בדרך זו היא השיגה פיקוח ושליטה על הנעשה בתוך הארגון המתחרה.

המשא"ז היה ארגון חלש. דוחות הביקורת הרבים שנעשו על הארגון הציגו בעיות רבות באופן תפקודו, וכתוצאה מכך חלה ירידה דרסטית במספר המתנדבים לשורותיו, נערכו קיצוצים גדולים במערך סגל המשא"ז ונסגרו גם בסיסי פעולה. מפקדי הארגון הבינו כי ארגונם נמצא בסכנת כליה. התקת המטרות נועדה לסייע לארגון להישרד

בעקבות הטשטוש בין מערכת המטרות המשא"זיות והמשטרתיות הפך הארגון לחלק מהמערך המשטרתי.

מילות מפתח

משמר אזרחי, משא"ז, משטרת ישראל, ארגונים, התקת מטרות, מודל תלות במשאבים. 

משטרה וחברה

מבוא

המונח "התקת מטרות" ((Goal Displacement מתייחס למקרים, בהם הארגון משנה את מטרותיו משום שהללו אינן מתממשות או אינן מתאימות לסביבה החברתית המשתנה (מושקוביץ, 1993).

המחקר שלפנינו מסביר את התקת המטרות שהתרחשה במשמר האזרחי מהקמתו ועד 1990.

המשמר האזרחי (להלן, משאז) הינו הארגון ההתנדבותי הגדול בישראל, הפועל במסגרת משטרת ישראל וכחלק ממנה. מטרת היסוד של המשאז לכשנוסד ב- 1974 הייתה למסד את אותן התארגנויות מקומיות של אזרחים חמושים, אשר החלו להתארגן לצורך הגנה עצמית, ולסייע ביד המשטרה לממש את האחריות שקיבלה על ביטחון הפנים (יחזקאלי, 2002). בהדרגה, התיק הארגון את מטרותיו לכיוון מטרות המשטרה.

המאמר בוחן את הגורמים להתקת המטרות, וכיצד נעשה תהליך ההתקה הלכה למעשה.

התיזה המרכזית של המאמר הינה, שהתקת המטרות במשא"ז הייתה אסטרטגיה של הישרדות: הארגון התמודד עם איומים שונים על קיומו מסביבתו הארגונית, וסבל מבעיה של מחסור במשאבים. נבחנות שתי שאלות: האם המשא"ז הצליח לפתור את בעיית המחסור במשאבים בעזרת התקת המטרות?; ומה היו הנסיבות הסביבתיות שיצרו את שינוי במטרות במשא"ז?

סקירה היסטורית של המשא"ז

 תחילתו של המשמר האזרחי בהתארגנות ספונטאנית של אזרחים לאחר אסון מעלות במאי 1974, במהלכו נרצחו ילדים מצפת שיצאו לטיול למעלות בידי מחבלים. הוא הוקם על ידי הממשלה בשל הצורך למסד את אותן התארגנויות מקומיות של אזרחים חמושים, אשר החלו להתארגן לצורך הגנה עצמית.

הגדרת פעולתו של המשמר האזרחי התקבלה בהחלטה מס' ב/5 של ועדת השרים לענייני בטחון מיום כ"ד באייר תשל"ד (מאי 1974) והיא (ישראל, 1989):

1. להקים משמר אזרחי לתפקידי שמירה וביטחון שוטף.

2. המשמר האזרחי יהיה גוף מתנדב, אולם ייכללו במסגרתו גם חברים שיגויסו על פי חוק כמפורט בהצעת התקנות לשעת חירום.

אלה היו המטרות הרשמיות של הארגון, אך היתה מטרה סמויה לארגון לא פחות חשובה, והיא, ניתוב ההצטיידות והפעילות המזויינת של האזרחים למסגרת ברת שליטה.

פתיחת המשא"ז לוותה בהתלהבות גדולה בציבור הישראלי. בראש הארגון עמד מולה כהן, איש פלמ"ח בעברו, בעל קשרים לצמרת מפלגת העבודה (שהייתה המפלגה השלטת הבישראל מאז קום המדינה ועד לאותה עת) ומקורב במיוחד ליצחק רבין, שהחליף את גולדה מאיר בראשות הממשלה ב- 1974. מולה כהן ניצל קשרים אלו כדי לגייס לארגונו משאבים רבים, ואומנם בראשית דרכו הוקצו לארגון כ- 1000 משרות בשכר, אשר הצריכו תקציב של 68 מליון ל"י. הקמת המשא"ז היתה לצנינים בעיני המשטרה. קציניו ושוטריו חשו, שהמשאבים שהמשא"ז זכה בהם גרעו משלהם.

מולה כהן

[בתמונה: מולה כהן עם קציני אגף הקהילה, בביתו שבקיבוץ אלונים שבצפון, בסוף שנת 1999, כשנה לפני פטירתו]

השלב הראשוני של ארגון המשא"ז נעשה עד שלהי 1974. המשא"ז הוקם כגוף עצמאי ליד המשטרה, ותחומי פעולתו (ביטחון פנים) חפפו את פעולת המשטרה. לכן נזקקה המשטרה להגדיר מהם תחומי פעולתו של המשא"ז. היא עשתה זאת על ידי פרסום פקודת המשטרה מיום 27.2.75:

מוקם בזה ליד משטרת ישראל המשמר האזרחי. בכל הפעולות שהמשטרה מוסמכת לעשות למען שמירת בטחון בנפש והרכוש מפני פגיעת איבה, רשאית היא להסתייע במשמר האזרחי.

(צוות מטרה אגף משא"ז במטא"ר וצוות מדריכי המכללה, 1989)

בסוף השנה הראשונה לקיומו הקים המשא"ז מוקדי פעולה שכונתיים ומערך כוננות ארצי. בנוסף מוסדו קריטריונים לחלוקת נשק למתנדבים, והוגדרו פעולות הביטחון השוטפות של הארגון.

בין השנים 1979-1977 נטל המשא"ז חלק במערך האבטחה של המשטרה. מ- 1981 עד 1986 הוקמו במשא"ז יחידות שעזרו למשטרה בפעילות שוטפת: יחידת תנועה מיוחדת (ית"מ), יחידה למניעת עבריינות ויחידת מתנדבים במדים (מתמי"ד), שפעלה בליווי שוטרים. גם היחידה לקשרי קהילה-משטרה (להלן, ילק"מ) הועברה למשמר האזרחי[1].

פעילות המשא"ז כגוף העוסק בתחומים המשיקים לעבודת המשטרה עוררה התנגדות בקרב קציני משטרה ושוטרים מהשורה. אנשי המשטרה חששו לאבד את שליטתם הבלעדית בשטח. גם גיוס קצינים מצה"ל למשא"ז וקידומם ללא הקריטריונים המחמירים שהיו מקובלים במשטרה, עורר רוגז רב בקרבם (קוטלר, 1977).

כבר בצעדיו הראשונים של המשא"ז הוא לווה בביקורת ציבורית נוקבת. דוח מבקר המדינה ב- 1976 חשף את הליקויים הראשונים (מבקר המדינה, 1976, עמ' 576-564). ועדת משרד הפנים ב- 1978 דנה בתפקודו הלקוי של הארגון (קוטלר, 1977). העיתונות דיווחה באופן שוטף על הליקויים השונים בארגון. הביקורת התייחסה לגיוס אנשי סגל בלתי מתאימים בשכר לשרות הארגון ולהעדר קריטריונים המגדירים את גיוס החברים בשכר ואת גיוס המתנדבים (פורת ואגוזי, 1976). חלק מן הביקורת עסק בליקויים בתפעול חברי הארגון ובהחזקת הציוד ואחסונו. חיצי הביקורת הופנו גם להיעדר נהלים של רישום ומעקב אחרי פעילות חברי הארגון (מוזס, 1989).

כדי לפתור את בעיותיו של הארגון הוקמה ב- 1982 ועדה של משרד הפנים שבראשה עמד מנכ"ל המשרד, קופל (ישראל, 1989). הוועדה בדקה את מטרותיו של המשא"ז ואת ודרכי פעולה. היא המליצה למשא"ז לפעול בתחום קשרי קהילה-משטרה: המשא"ז יהווה גשר בין התושבים למשטרה. זמן קצר לאחר מכן עבר המשא"ז שינוי ארגוני, כדי ליעל את תפקודו.

השינוי הארגוני בוצע במהלך 1986 והושלם ב 1987. המשא"ז בראשותו של ד"ר ברוך לוי התמזג כאגף בתוך המשטרה. כן בוצעה התייעלות פנימית וצומצם סגל המשא"ז. כך, הצליחה המשטרה לשים ידה על האמצעים שהיו בידי הארגון, ורתמה את הטובים שבמתנדבים להשגת מטרותיה המקוריות (יחזקאלי, 2008).

למרות זאת, המשיכו הביקורות הקשות על תפקודו של המשא"ז. בחודש ינואר 1989 הודלפו לעיתונות חלקים מטיוטת דוח הביקורת של משטרת ישראל (יפת, 1978). הדוח היה חמור ביותר והצביע על ליקויים חמורים בתפקוד הארגון. בדוח נכתב כי מרבית פעולות הארגון מבוצעות על הניר ולא נעשות בשטח. מבקר המשטרה האשים את המשא"ז בדיווח בלתי אמין. מן הדוח הזה הסתמנה תמונת מצב עגומה של ארגון שנכשל בפעילותו מיום הקמתו ועד 1990.

התנדבות במסגרת המשטרה

הפעלת מתנדבים על ידי המשטרה מקובלת בקרב משטרות העולם המערבי. היא אינה ייחודית למשטרת ישראל; ואינה בהכרח מחוברת לבעיות ביטחון הפנים: המשטרה הבריטית הפעילה מתנדבים כבר במאה ה-19, והשיטה הועתקה לקולוניות שלה בארצות הברית (Ren et al., 2006). מאז, הועתקה השיטה למדינות רבות בעולם המערבי, כמו: אוסטרליה, ניו זילנד, הודו, קנדה, ישראל, סקוטלנד, ואף שוודיה, דנמרק, נורבגיה, צרפת וגרמניה.

עיקרון שילוב המתנדבים במשטרה לשם השגת מטרותיה (ולא לצורך מטרות נפרדות) השתלב היטב ברפורמת השיטור הקהילתי שעברו חלק מהמשטרות המערביות בעשורים האחרונים של המאה הקודמת (יחזקאלי, 2004, עמ' 51-43), והביא לפריחה בהפעלת מתנדבים במסגרת המשטרה (ערן, 2004). השיטור הקהילתי נועד ליצור חיבור בין הקהילה והמשטרה. לפי תפיסה זו "ניתן לעצב את הקהילה לכיוון של קהילה אידיאלית, המקימה מחדש מנגנונים של שיטור טבעי, בסיוע ובהכוונה של המשטרה" (יחזקאלי, 2004, ע' 44). האסטרטגיה של השיטור הקהילתי מיישמת שיתוף פעולה עם מוסדות חינוך, חברות שמירה ומרכזים קהילתיים מועדונים ומתנדבים (יחזקאלי ושלו, 1993). השיטור הקהילתי מגביר את הלגיטימציה של המשטרה בקרב האזרחים, וכן תורם בהפחתת התנהגות עבריינית (קים ואח', 1996;Thurman et al., 2001) ומספק שירותים לקהילה שתורמים לשיפור איכות החיים (אמיר, 2001).

המתנדבים פועלים במגוון של פעילויות: חיזוק מערך הביטחון השכונתי, שיפור ביחסי השכנות, הורדת הפשיעה ומניעתה, שמירה על הסדר החברתי (Sadd and Grinc, 1994;Fridman, 1998), סיור ותנועה (ערן, 2004). חשיבות המתנדבים עלתה גם בעקבות העלות הגבוהה של שירטותי המשטרה על הקופה הציבורית, במקומות שבהם קוצצו התקציבים בשירותי הרווחה ובארגוני אכיפת החוק (Zhao et al., 2002).

המניעים להתנדבות קשורים לתחושת הקהילתיות והסולידיות שיש לאזרח כלפי השכונה שבה הוא מתגורר (Wilson and Kelling, 1982;Ren et al., 2006). יחסי שכנות טובים יוצרים מוטיבציה להיות מעורב בחיי הקהילה ולתרום לשיפור הביטחון ואיכות החיים בקהילה. במיוחד כאשר קיימת בעיה של פשיעה בשכונה, השכנים מעוניינים להתנדב כדי לפתור ולמנוע עבריינות מקומית (Clark and Clark, 1996). מניעים דומים להתנדבות נמצאו בקרב חרדים (סמית ושרביט, 2003) ששאפו להצטרף למשמר האזרחי, מתוך רצון לתרום לחברה ולשכונה, הגנה על הבית וסיוע לביטחון הקהילתי.

מה משפיע על שיעור ההתנדבות במשטרה? יש קשר ישיר בין רמת האמון במשטרה לבין שיעורי ההתנדבות של חברי הקהילה (Ren et al., 2005). נמצא כי שביעות רצון מתפקוד המשטרה במדינת טקסס הגבירה את המוטיבציה להתנדב לשירותיה (Carter, 1985). דעות חיוביות של תושבים על פעילות המשטרה אף הם תורמים לעלייה ברמת ההתנדבות. לעומת זאת, חשיפה למידע שלילי על ארגוני אכיפת החוק או התנסות לא נעימה עם המשטרה פגעו בשיעורי ההתנדבות (Ren et al., 2006).

מודל התלות במשאבים

על פי מודל זה, שפותח על ידי Peffer and Salanchik (1978), ארגונים נזקקים לאספקה מתמדת של משאבים – כוח אדם, כסף, לגיטימיות חברתית ותשומות טכנולוגיות – כדי שיוכלו להמשיך לתפקד. אין ארגון שיכול לספק לעצמו את כל המשאבים להם הוא זקוק. לפיכך, מקור המשאבים הינו בסביבה הארגונית, מארגונים אחרים.

Pefeffer (1981) השתמש במודל זה כדרך להסברת צבירת עוצמה ושליטה של ארגון אחד על אחר: ככל שליחידה יש יותר שליטה על משאבים של יחידה אחרת, כך לאותה יחידה יהיה יותר כוח; וככל שעוצמתו של ארגון רבה יותר, כך הוא יכול להכתיב את כללי המשחק (סמואל, 2002).

כל ארגון נמצא בקשרים ישירים ועקיפים עם ארגונים אחרים. קשרים אלה יוצרים אילוצים ויחסי תלות הדדית, "תלות סימביוטית" בין הארגונים, אך התלות איננה סימטרית. ארגון בעל עליונות בידע ומשאבים נהנה מיתרון על פני שותפו הארגוני.

המפתח בקשרי החליפין הוא רמת העוצמה של הארגון שנמצאת ביחסי החליפין: אם ארגון א' שולט על משאב חיוני לארגון ב', הרי שהוא מצליח לצבור עוצמה ושליטה עליו. כל ארגון שואף להקטין את תלותו בארגונים הפועלים בסביבתו, ולהגדיל את תלותם של ארגונים אחרים בו. כך, מתפתחים מאבקי עוצמה בין ארגונים.

ארגונים שואפים להקטין את לחצה של הסביבה המוסדית שהם נמצאים בה, כיוון שהיא מקשה על פעילותם ומפחיתה את כושר התמרון שלהם. "מודל התלות במשאבים" יוצא מנקודת הנחה כי יש לארגון יכולת להתגבר על האילוצים הממסדיים על ידי יצירת לגיטימציה לפעילותו. התמיכה המוסדית היא חיונית ואינסטרומנטאלית מבחינת הארגון, ובעזרתה הוא יכול לגייס משאבים נוספים (Oliver, 1991).

אחת האסטרטגיות להתמודדות עם אילוצי הסביבה והמחסור במשאבים, הינה התקת מטרות (שמיד, 1986).

התקת מטרות

על פי הגישה המכנית, ארגונים הם יחידות חברתיות המגשימות מטרות. אחד הנציגים הבולטים לגישה זו הוא הסוציולוג, אמיתי עציוני, שמגדיר ארגונים כ"יחידות חברתיות הבנויות ומשתנות מתוך כוונה מחושבת להשיג מטרות מוגדרות" (Etzioni, 1964: 3).

(Perrow1970) הבחין בין מטרות רשמיות ובין מטרות אופרטיביות.המטרות הרשמיות באות לידי ביטוי במסמכי הארגון. מטרות אלה נוטות להיות כלליות ומעורפלות, והן יוצרות דימוי שלילי לארגון הציבורי שאינו יעיל ותכליתי, בניגוד לארגון העסקי (,Rainey 2003). Radin (2002) סבור שלארגונים ציבוריים יש קושי להיות תכליתיים, והערפול נובע ממטרות מרובות וסותרות ומחוסר הסכמה בין בעלי העניין בתוך הארגון ומחוצה לו. בנוסף לכל אלה, המחוקקים יוצרים חוקים כלליים שהם הבסיס למדיניות הציבורית, והתוצאה היא שמערכת המטרות איננה ברורה ונתונה לשינויים מתמידים (,Rainey 2003).

לארגונים ישנן גם מטרות תפעוליות. הן המתארות מה באמת מנסה הארגון להגשים. Perrow (1970) מיין את המטרות התפעוליות בהתאם למי שמגדיר אותן: החברה (מטרות חברתיות), הצרכן (מטרות תפוקה), מנהלים (מטרות מערכת), מנהלי הייצור (מטרות המוצר), הצמרת הניהולית (מטרות נגזרות). כל אחד מבעלי העניין שצוינו לעיל מנווטים את המטרות התפעוליות באופן שונה. לעיתים, סוגי המטרות מתחרים זה בזה ואף נוגדים זה את זה. למשל, הרצון של המכללות האזוריות לפתוח מסלולי לימוד עצמאיים גורע תלמידים ממסלולי לימוד קיימים, ויוצר ניגודי אינטרסים בין התומכים במסלולים הישנים לחדשים. אחת התוצאות האפשריות של תהליך זה הוא שינוי במטרותיו של הארגון.

המטרות והיעדים מבטאים את סדר העדיפות שעל פיו פועל הארגון. לכן, תהליך בחירת המטרות הארגוניות ועיצובם הוא פוליטי ביסודו (Michels, 1949; סמואל, 2002). בחיבורו על "חוק הברזל של האוליגרכיה" טוען Michels כי מנהיגי הארגון מנציחים את שלטונם. במקום להגשים את מטרותיו הם פועלים למען אינטרסים אישיים, ובכך גורמים להתקה ולסטייה מהמטרות המקוריות של הארגון. בדומה למנהיגים, גם לקבוצות אינטרס שונות יש צרכים ומטרות שחלקן מתנגשות זו בזו. הקואליציות נמצאות בתהליך של מיקוח כדי לעצב את מטרות הארגון. לבעלי עניין שונים מחוץ לארגון ובתוכו יש רצון להשפיע ולעצב את "סל התוצרים" שהארגון מספק Mintzberg), 1983).

התקת המטרות מתייחסת גם למקרים, שבהם הארגון משנה את מטרותיו משום שהללו אינן מתממשות או אינן מתאימות לסביבה החברתית המשתנה. Sills (1966). סבור כי התקת המטרות מתרחשת כאשר המטרה העיקרית מושגת, והארגון נאלץ לחפש לעצמו מטרות חליפיות. המקרה הקלאסי של "ארגון הפּוליו" בארצות הברית הדגים זאת. מטרתו הבסיסית היתה לפתח תרופה למחלת הפּוליו. ד"ר יונה סאלק יצר את החיסון למחלה, ובכך השיג הארגון את מטרת היסוד שלו. לאחר השגת התרכיב חיפש הארגון לעצמו מטרות חדשות, כגון עזרה לקורבנות הפּוליו ומאבק במחלות אחרות, ביניהן מחלות הסרטן והלב.

המקורות להתקת המטרות הם מגוונים: Odiorne (1974) מציין כי התהליך נוצר כתוצאה משיטת "ניהול לפי יעדים", שבה מתבצעת המרה של התשומות הארגוניות לתפוקות. התקת המטרות באה לידי ביטוי במערכת הארגונית הקיברנטית שמתקנת את עצמה על ידי תהליך של היזון עצמי (ביופידבק).Helms et al. (1996) טוענים כי מדיניות משרד הבריאות בארצות הברית הביאה להתקת מטרות בארגון בעקבות הגדלת סל השירותים שהיא מספקת לאזרח. Stoker (1998) מתאר רפורמה במדיניות הרווחה במרילנד שמטרתה הייתה לשפר את שירותי הבריאות והחינוך לילדים. במהלך יישום התוכנית חל תהליך של התקת המטרות. לעומתו, סבורים Bohte and Meier (2000), שהתקת המטרות מתרחשת כאשר הארגון עוסק ברמיית משרדי ממשלה על ידי הצגת ביצועים טובים מן הביצועים בפועל. מחקרם מתאר בתי ספר ציבוריים שנבחניהם נדרשו לעבור מבחן ממשלתי במיסים. בתי הספר "העבירו" תלמידים כדי להגדיל את מספרם. התקת המטרות נוצרה כתוצאה מהצגת נתונים כוזבים. הגדלת המספר התלמידים הושגה במחיר הורדת רמתו האקדמית של הארגון.

הקשר בין מודל התלות במשאבים (Pfeffer and Salanchik, 1978) והתקת המטרות בא לידי ביטוי במחקרו של שמיד (1986). החוקר מצא שבארגון "עליית הנוער" השתנו המטרות – מהצלת נוער יהודי בגולה, להקמת פנימיות חינוכיות לילדים במצוקה. כתוצאה מהתקת המטרות ב"עליית הנוער" הצליח הארגון למסד לעצמו איזור שליטה, ליהנות מלגיטימציה ציבורית ולזכות בהזרמת תקציבים מהממשלה.

שיטת המחקר

המחקר על המשא"ז התבצע בדרך איכותנית בשיטת "חקר מקרה" (Case Study). איסוף הנתונים נעשה בדרך של ניתוח של מסמכים וריאיונות. המסמכים שנותחו כללו: חוברות הדרכה של הארגון, דוחות דין וחשבון שנתי של המשטרה, דוחות מבקר המדינה בשנים 1976 ו- 1986 ופרסומים בעיתונות על המשא"ז בשנים 1990-1974.

חוברות ההדרכה של המשא"ז הציגו תמונה של ארגון פעיל ויעיל. לעומת זאת, דיווחו העיתונאים על מצב הפוך (לטענתם, מרבית הפעילות נעשתה על הנייר בלבד, ראה זינגר, 1989). במחקר בחנתי את המידע שסופק לי על ידי ממסמכי הארגון, והצלבתי את תוכנו עם ריאיונות ומקורות מהעיתונות. מסמכי הארגון סיפקו מידע חשוב על האידיאולוגיה של מפקדיו, מטרות הארגון והסברים להתקת המטרות מזווית הראייה של מנהגי הארגון. אספתי את הנתונים האמפיריים המוצגים במסמכי הארגון והמשטרה. קטעי העיתונות נותחו בזהירות כדי למנוע הטיות. המאמרים סיפקו מידע ראשוני לפני ביצוע הריאיונות. חלק מהכתבות הסתמכו על ריאיונות של העיתונאים עם אנשי המשא"ז שפרשו מהארגון (העיתונאים דיווחו על התגמולים שבהם זכו מפקדי הארגון והמתנדבים וכן על המרירות והאיבה שחשו קציני משטרה כלפי חברי הארגון).

הריאיונות הסתמכו על טווח רחב של משיבים: רואיינו 5 מתנדבים, 20 אנשי סגל ברמות השונות של ההיררכיה ומנהיגי הארגון: 8 קצינים זוטרים במשא"ז ו-7 קצינים בכירים במשא"ז. כמו כן רואיינו 5 אנשי משטרה. בסך הכול נערכו 25 ריאיונות. מרבית המרואיינים ביקשו שלא לחשוף את שמם, ושמותיהם שמורים עימי.

הריאיון התנהל בסגנון של ריאיון אתנוגראפי פתוח, שבמהלכו נוהלה שיחה ידידותית עם הנבדקים כדי לקבל את תגובתם ואת המידע שברשותם. לצורך המחקר נבנה שאלון, אך במרבית המקרים הוא שימש כהנחיה כללית. השאלון הורכב, הן משאלות זהות לכל קבוצת מרואיינים; והן משאלות ייחודיות שהותאמו לתפקידי המרואיינים.

הריאיונות עם קציני המשא"ז והמשטרה היו מועילים. לעומתם, היו הריאיונות עם המתנדבים ברוב המקרים מאכזבים. זאת, כיוון שהתחלופה בקרב המתנדבים הייתה רבה. רובם שירתו תקופות קצרות. לפיכך, הוחלט להסתפק בריאיונות עם חמישה מתנדבים בלבד.

הריאיונות סיפקו זוויות ראיה שונות לתהליך התקת המטרות ולאינטרסים שכל קבוצה ניסתה להשיג באמצעותו. הן אנשי המשא"ז והן אנשי המשטרה הסבירו את התהליך כיזום מצידם כביכול. כאמור, הייתי מודעת להטיות האפשריות של הנחקרים, הנובעת מראייתם הסובייקטיבית ומרמת מעורבותם הגבוהה בחיי הארגון.

השאלון בדק גם מידע לגבי זמני השינוי. מטרתו היתה לתעד את התקת המטרות, כלומר, לבחון האם אנשי סגל המשטרה יסבירו את התקת המטרות באופן שונה משל אנשי סגל המשא"ז. בשאלון נשאלו אנשי המשטרה והמשא"ז שאלות כמו: מי יזם את התקת המטרות? מה היו האינטרסים של המשטרה בהתקת המטרות? ולבסוף, מה היו המניעים של אנשי סגל משא"ז לתמוך בשינוי?

ממצאים

מהממצאים ניתן ללמוד, שהקיצוצים שחלו במשאבי המשא"ז באו סמוך לדוחות ביקורת שליליים על הארגון. הדוחות שנערכו על המשא"ז היו: דוח מבקר המדינה ב- 1976, דוח ביקורת של הכנסת ב- 1978, דוח ועדת קופל ב- 1982, דוח מבקר המדינה ב- 1986 ולבסוף, טיוטת הביקורת של מבקר המשטרה ב- 1988. המשותף לכל הדוחות הללו היה הצבעתם על מחדלים חמורים בתפקוד הארגון. לוח מס' 1 מראה את הירידה במשאבי המשא"ז בסמוך לדוחות הביקורת ולהופעת המאמרים הביקורתיים בעיתונות.

כפי שניתן לראות מלוח מס' 1, בין השנים 1975 ל- 1990 הייתה עזיבה מאסיבית של מתנדבים וירידה חדה בסגל הקבע של המשא"ז. גם הנתונים המתייחסים לבסיסי הפעולה בשנים אלו מראים שנסגרו בסיסים רבים. לוח מס' 1 ממחיש את סכנת ההכחדה בפניה ניצבו מנהיגי המשא"ז, כפי שניתן לראות מהקשר שבין בין מספרי המתנדבים, מספר אנשי סגל משא"ז ומספרי בסיסי הפעולה.

ניתן לראות בלוח מס' 1 קשר ברור בין דוחות הביקורת לירידת המתנדבים: מ- 1976 עד 1977 ירד מספר המתנדבים מ- 131,000 ל- 108,000. זוהי ירידה של 17.6%, שיכולה להיחשב לירידה משמעותית. שנה לאחר מכן הסתמנה ירידה נוספת של 14.8% במספרי המתנדבים. ירידה בשיעורים אלו ניתנת להסבר בהשפעת דוח מבקר המדינה ב- 1976. בשנים מאוחרות יותר התייצבה עזיבת המתנדבים על כ- 5,000 בממוצע לשנה.

בשנים 1983-1982 חלה ירידה של 10,000 מתנדבים, וניתן להסביר כי היא חלה בהשפעת דוח ועדת קופל משנת 1982 (דוחות הביקורת השונים גרמו לכך שעיתונאים דיווחו באופן שלילי על המתרחש בתוך המשא"ז. לפיכך, נוצרה דעת קהל עוינת כלפי המשא"ז. התוצאה הייתה שמתנדבים עזבו את הארגון).

לוח מספר 1: דוחות ביקורת על המשא"ז ומשאבי הארגון.

השנה פרסום דוח ביקורת מספר אנשי סגל מספר מתנדבים מספר בסיסים
1975 585 110,000 550
1976 דוח מבקר המדינה 600 131,000 500
1977 644 108,000 546
1978 דוח ועדת הפנים 640 89,000 447
1979 640 87,000 430
1980 590 87,000 439
1981 540 80,000 450
1982 דוח ועדת קופל 459 78,000 450
1983 466 68,000 450
1984 444 65,000 430
1985 436 45,000 430
1986 דוח מבקר המדינה 396 49,000 380
1987 366 49,000 370
1988 טיוטת דוח מבקר המשטרה 350 34,585 370
1989 349 34,585 330
1990 340 34,000 300

(מתוך: צוות מטרה אגף משא"ז במטא"ר וצוות מדריכי המכללה, 1990; דובר המשטרה, דין וחשבון תקופתי, דוחות המסתמכים על שנים 1975-1987).

בין השנים 1985-1984 ירד מספר המתנדבים בשיעור של 20,000. ירידה זאת לא אוכל להסביר בהשפעת דוח ביקורת, אלא על ידי השינוי הארגוני שהתרחש במשא"ז. השינוי החל בתחילת 1985, במהלכו שולב המשא"ז במערך כוחות המשטרה. השילוב פגע קשות בכמות המתנדבים. אנשי סגל המשא"ז טענו: "אנשי המשטרה לא היו רגישים לצרכים המיוחדים של המתנדבים, ואטימותם וזלזולם בהם גרמה לעזיבה רבה בקרבם". ירידה גדולה נוספת במספר המתנדבים חלה ב- 1988: מ- 49,000 ל- 34,585, וניתן להסבירה בסמיכותה לדוח מבקר המשטרה מ- 1988. אנשי סגל במשא"ז טענו, שניתן להסביר גם ירידה זו בתהליך שילוב המשא"ז במשטרה. כפי שסיפר אחד מאנשי סגל משא"ז: "המתנדבים התקשו להסתגל לתנאים החדשים". הסבר שונה נמצא בריאיונות עם מתנדבים. הללו טענו כי הביקורת על המשא"ז הורידה את המוטיבציה להתנדבות בקרב הציבור.

בנקודה זו ראוי להדגיש כי צמצום כמות המתנדבים אינה שלילית בהכרח לארגון. במצב של צמצום סגל המשמר האזרחי והתאמת המטרות למטרות המשטרתיות, היה צורך להתאים את כמות המתנדבים לכלי הרכב והאמצעים האחרים. מטרות שונות חייבו גם מתנדבים מסוג שונה, והיה צורך בתקופת הסתגלות שבה עוזבים מתנדבים לא מתאימים ונקלטים חדשים תחתיהם (יחזקאלי, 2008).

בריאיונות עם מפקדי משטרה הוברר, שהיו שני קיצוצים גדולים בכוח אדם. המשטרה יזמה קיצוצים אלה במסגרת תוכניות התייעלות כללית: הן בקרב מערך כוחותיה והן בקרב מערך כוחות המשא"ז. שתי התוכניות יושמו הלכה למעשה: ב- 1980, שבעקבותיה קוצצו למשא"ז 50 משרות, ובתוכנית רש"ת (התוכנית הרב שנתית) ב- 1981, שבעקבותיה קוצצו עוד 81 משרות. לא נמצא כי קיצוצים אלה באו מיידית בעקבות דוחות ביקורת מסוימים, מאחר שדוחות אלה פורסמו בשנים: 1976 (דוח מבקר המדינה) ו- 1978 (דוח ועדת הכנסת). מצד שני, סביר להניח כי הייתה לדוחות אלו השפעה מצטברת שפגעה בלגיטימיות של המשא"ז. אחרי דוח מבקר המדינה משנת 1986 אף נמצאה השפעה מיידית וישירה המתבטאת בקיצוץ של 30 משרות בשנה זו, ואח"כ קיצוץ נוסף של 16 משרות עד 1990.

מכאן שניתן לראות לדעתי, כי הקיצוצים שחלו במשאבי המשא"ז נגרמו מאובדן הלגיטימיות של הארגון ומהצורך של המשטרה להשתלט על הארגון, אמצעיו והסגל שלו. דוחות הביקורת השונים העלו את המשא"ז על סדר היום הציבורי, והעיתונאים דיווחו על הליקויים הארגוניים שנחשפו בו.

עיתונאים רבים שאלו: "האם המשא"ז אינו מיותר"? למשל, במאמר שפורסם ב "הארץ" כינה העיתונאי זאב יפת (1978) את המשא"ז, "מכשיר לא מנוצל". כותרת אחרת ב"ידיעות אחרונות" שאלה: "המשמר האזרחי – נֶטל או נכס?" (פורת ואגוזי, 1976) . הכתבות השליליות בעיתונות היומית פגעו בלגיטימיות של הארגוןועודדו מתנדבים לעזוב את המשא"ז. הנתונים מראים שהירידה במספר המתנדבים הביאה לצמצומים בקרב אנשי הסגל, ובבסיסי הפעולה. נמצא מתאם חיובי בין הירידה במספר המתנדבים לירידה במספר אנשי הסגל בשיעור של 90%; ומתאם חיובי בין הירידה במספר המתנדבים לירידה במספר הבסיסים בשיעור של 88%.

לסיכום, ניתן להסביר את הירידה במשאבי המשא"ז על ידי תרשים הזרימה הבא:

א. דוחות ביקורת שליליים ← ב. דיווחים שליליים בעיתונות ← ג. ירידה במספרי המתנדבים ←  ד. קיצוצים במספרי אנשי סגל בשכר וסגירת בסיסים של מתנדבים.

כדי להתמודד עם האיום של הידלדלות משאבי הארגון נקטו מנהיגי המשא"ז באסטרטגיה של התקת מטרות.

התקת מטרות במשא"ז

הנימוק המרכזי להתקת המטרות הוסבר על ידי מנהיגי הארגון כרצון לבצע התאמה בין דרישות הסביבה לארגון. לדבריהם, המשא"ז הוקם כחלק מהיערכות המשטרה לקבלת האחריות על בטחון הפנים, אך מאוחר יותר שכך גל הפיגועים. לפיכך, חיפשו מנהיגי הארגון מטרות נוספות שיצדיקו את המשכיות פעילות הארגון.

הקצינים הבכירים שרואינו טענו שהדרך הטבעית שבה יכלו לנתב את מתנדביהם הייתה הוספת מטרות בתחום המשטרתי. אחד הקצינים אמר: "קיימת זיקה טבעית בין מטרות המשטרה למטרות המשא"ז: שני הארגונים עוסקים בפעילות מניעתית ובבקרה אזרחית" הקצין התכוון לכך שתפקיד המשטרה הוא, בין היתר, לפקח על אזרחים כדי להפחית התנהגות עבריינית או חבלנית. לדברי מנהיגי הארגון: "המתנדבים גילו עניין בפעילות משטרתית שנים רבות לפני הקמת היחידות המיוחדות (יחידות המתנדבים במדים ויחידות בעלות אופי מיוחד כמו יחידות החילוץ למשל)". פעילות המתנדבים הורידה את גל הפשיעה בשכונה שהם סיירו בה. הרגיעה היחסית בנושא הטרור בתחילת שנות השמונים והעניין שגילו המתנדבים בפעילות המשטרה הביאה את מנהיגי המשא"ז להחלטהשיש לשנות את פעילותם לכיוון המשטרה.

הסבר נוסף להתקת המטרות הוא הגורם האידיאולוגי. בחוברת ההדרכה של המשא"ז צוין כי ב-1976 חל שינוי אידיאולוגי בתפיסת ההנהגה (צוות מטרה אגף משא"ז במטא"ר וצוות מדריכי המכללה, 1990).

האידיאולוגיה הראשונית הסתמכה על זו של מולה כהן, המפקד המייסד של החיל שהתבטא באמרות כמו: "כל העם צבא", "עם לוחם" וכדומה. אלו היו סיסמאות שהדגישו את הקו הביטחוני של הארגון.

שאול גבעולי, ראש המשא"ז לאחר מולה כהן, טען כי תפקיד החיל צריך להתמקד גם בתחום החינוכי חברתי ולא רק הביטחוני. תפיסה זו השתלבה עם צירופה של היחידה לקשרי משטרה קהילה (ילק"ם) למשא"ז והביאה לאימוץ מטרה חדשה: "המשא"ז יגשר בין המשטרה לקהילה כדי לשפר את דימויה השלילי"[2] .

הסבר שונה נמצא בדבריהם של אנשי המשטרה. אנשי המשטרה טענו כי הם גרמו להתקת המטרות של המשא"ז לכיוון מטרות המשטרה. הדבר נעשה על בסיס של הסכמה בין שני הגופים. המשטרה ניצלה את הדימוי השלילי של הארגון כדי לנתבו לטובת האינטרסים שלה. המניעים של המשטרה היו:

  • רצון לשלוט על משאבי המשא"ז, שהרי בתחילת דרכו נהנה המשא"ז ממספר גדול של מתנדבים וכלי רכב. המשטרה חפצה להשתמש בכל אלה לצרכיה. כאמור, גם המשטרה סובלת ממחסור חמור של כוח אדם ואמצעים. קציני המשטרה סברו שאם המשא"ז יעסוק במטרות משטרתיות, ניתן יהיה לנצל את המתנדבים לטובת המשטרה, ואכן כך היה לאחר הקמת היחידות המיוחדות.
  • הרצון לפקח באופן בלעדי על הנעשה בשטח –  האחריות על בטחון הפנים ניתנה למשטרה ב-1974 והמשא"ז היה אחד הכלים לממש אחריות הזו. הקמת המשא"ז יצרה מתח ותחרות בין הגופים. כפי שאמר לי אחד ממפקדי המשטרה: "לפתע קם למשטרה אח תאום. פעולות המשא"ז בשטח לא נעשתה בתאום עם המשטרה". אנשי המשטרה סברו שאם המשא"ז יחדור לתחום המשטרתי, יגרור הדבר פיקוח של המשטרה על המשא"ז, וימנע כפילויות וסתירות בין שני הגופים. ואמנם, הקמת יחידת המתנדבים במדים ("מתמי"ד") הביאה לכך שכל יחידה מיוחדת לוותה בפיקוח צמוד של שוטרים.

האם אנשי המשא"ז הרוויחו אף הם מהתקת המטרות?

התקת המטרות במשא"ז הביאה למיזוגו במערך כוחות המשטרה. הארגון איבד את עצמאותו; וסגל משא"ז שולב בסגל המשטרה. המשטרה לא הרגישה מחוייבת לערכים ולמטרות שבבסיס עבודת המשא"ז, אולם עשתה שימוש אפקטיבי בסגל האיכותי שלו (ברובו קציני צה"ל לשעבר), ואנשי סגל משא"ז שהצליחו בתפקידם הועברו לתפקידי שיטור. כך הפכו בוגרי המשא"ז, עם הזמן, למרכיב משמעותי בקצונה הבכירה של המשטרה. את מקומם של מפקדי המשא"ז שהועברו לתפקידים במשטרה תפסו אנשי משטרה ברמה נמוכה יחסית, שלא זכו להערכה והוזזו מתפקידם למקום שם "לא יפריעו". עובדה זו הביאה לירידה משמעותית באיכות הסגל במשא"ז (יחזקאלי, 2008).

התקת המטרות הלכה למעשה במשא"ז

תהליך התקת המטרות במשא"ז הביא לכך שהיום מבצע המשא"ז מטרות ארגוניות שאינן שלו במקור אלא של המשטרה. כל האנשים שראיינתי – אנשי סגל משא"ז ושוטרים – טענו שלא ניתן להבחין בין מטרות משטרתיות למטרות משא"זיות, ובעצם, יש מערכת מטרות משותפת לשני הגופים. כיצד חלה התפתחות זו?

מבחינה היסטורית, נוכל לראות שהמשא"ז החל לבצע את מטרותיה של המשטרה בשני שלבים:

בשלב ראשון בין 1977-1974 ביצע המשא"ז באופן בלעדי את מטרותיו הייחודיות. היו אלו השנים בהן גאה גל הטרור, והמשטרה לא היתה ערוכה לטפל בבעיה זו. כפי שמג"ב מטפל בביטחון הגבולות, טיפל המשא"ז בהתארגנות העממית לשמירה מפני הטרור. הממשלה הסמיכה הן את המשטרה והן את המשא"ז לפעול בתחום ביטחון הפנים. הטיפול המשטרתי בבעיית ביטחון הפנים התמקדה בגופים היעודיים שהוקמו לצורך כך: משמר הגבול והיחידה למלחמה בטרור; והמשמר האזרחי. אנשי משטרה סיפרו בריאיונות כי לא היה להם רצון לטפל בבעיית הטרור, מכיוון שסברו שאין ביכולתם להתמודד עם בעיה כל כך קשה, ואין הם ערוכים לכך.

בשלב השני לאחר 1977, חיפשו מנהיגי המשא"ז תחום מטרות נוסף שבאמצעותו יעניקו לגיטימציה לארגונם. הם הוסיפו מטרות חברתיות (Perrow, 1970) שמצאו בתחום המטרות המשטרתיות (ראה לוח מס' 2). כך החלה התקת המטרות ותזוזתן: בהתחלה חדירה למטרת מניעת עבריינות והכוונת תנועה ואחר כך חדירה לכל המטרות המשטרתיות. ב- 1989 נחקק חוק בכנסת המגדיר את תחומי המטרות של המשא"ז:

התקנות החדשות קובעות את התחומים בהם רשאית המשטרה להסתייע במשמר האזרחי והם: סיור, תנועה, בילוש, שיטור ימי, תיירות, חילוץ נפגעים, פרשים, סיוע למערך החברה והצלפים.

(צוות מטרה אגף משא"ז במטא"ר וצוות מדריכי המכללה, 1990, ע' 187)

בשנות ה- 90 של המאה הקודמת ואילך, כאשר לאחר שהסכמי אוסלו החלו להיסדק והתרחב המאבק המזויין עם הפלסטינים, חזרו מפקדי המשא"ז והדגישו מחדש את מטרת מניעת הפח"ע (פעילות חבלנית עוינת).

לוח מספר 2 ממחיש את תהליך התקת המטרות כפי שבוצע בשטח, בין השנים 1990-1974.

דיון

מן הממצאים ניתן ללמוד כי בשלב מסויים הפך המשא"ז ללא רלוונטי מול הדינאמיקה שאפיינה את המציאות בשטח. כדי לשנות את חוסר הרלוונטיות הזה שאיים על הישרדותו של הארגון, ארגונם נקטו מנהיגי המשא"ז אסטרטגיה של התקת מטרות. הם סברו שחהשינוי יגביר את הלגיטימיות של ארגונם ובעקבותיו יפסק גל הקיצוצים בסגל הארגון ובאמצעיו. אולם, מדיניות מפקדי הארגון לא השיגה את המטרות הללו. כיצד חלה התפתחות זו?

ממצאי המחקר מלמדים כי המשא"ז התקשה למסד לעצמו תיחום ארגוני, והוא כשל ביצירת התאמה בינו לבין סביבתו הארגונית. המשא"ז לא הצליח ליצור לעצמו גומחה שתייחד אותו בקהילתו (Beard and Dess, 1988). העיתונות ודוחות הביקורת התכופים על הארגון, יצרו סביבה עוינת למשא"ז.

לוח מס'2: התקת מטרות המשא"ז למטרות המשטרה המטרות שאימץ המשא"ז והשנים שבהן אימץ אותן (1990-1974)

השנה מטרות משא"ז מטרות המשטרה
1990 סיוע למשטרה בפעילויות: סיור, בילוש, שיטור ימי, חילוץ נפגעים, סיוע למערך החבלה ועוד.
1989
1988
1987 סיוע לפעילות משטרתית, בעיקר בתחום הסיור
1986
1985
1984
1983 שיפור יחסי קהילה משטרה
1982
1981 מניעת עבריינות
1980
1979 הכוונת תנועה
1978
1977 מניעת פעילות חבלנית
1976
1975
1974

 המשטרה ניצלה זאת לצרכיה. היא הפעילה על המשא"ז לחצים והגבילה את חופש התמרון שלו Rainey), 2003). התוצאה היתה שפעילות המשא"ז תומרנה ונותבה לפי צורכי המשטרה.

ראוי להדגיש כי בכך, רק תיקנה משטרת ישראל עיוות שייחד אותה מיתר משטרות המערב, שבהם נמוסדה הפעלת המתנדבים כחלק מהמערך של המשטרה לצורך הגשמת מטרותיה בקהילה (יחזקאלי, 2008).

התקת המטרות במשא"ז נעשה מתוך צורך קיומי של הארגון. המשא"ז היה ארגון חלש שלא פעל ביעילות ובתכליתיות (סמואל, 1996). הדיווחים השליליים אודות הארגון פגעו ברמת האמון של המתנדבים ובשביעות הרצון שלהם מתפקידם (Ren et al., 2006; Ren et al., 2005; Carter, 1985). הם פגעו בלגיטימיות שלו בעיני מתנדבים רבים שחדלו להתנדב. תקציבים שהותנו בכמות המתנדבים קוצצו בהתאמה. האינטרס של מפקדי המשטרה להשתלט על "הארגון האח" ועל סגלו ואמצעיו השתלבו עם הרצון של מפקדי המשא"ז להישרד. הם בחרו באסטרטגיה של התקת מטרות.

Sills (1966) מצא כי ארגון הפּוליו החליף את מטרותיו, כיוון שהארגון הצליח למלא את מטרת היסוד שלו. בניגוד לכך, למפקדי המשא"ז הוגדרה מטרה שהתקשו להגשימה מחד גיסא; ושאיבדה את הרלוונטיות שלה בעיתות שלום מאידך גיסא: למסד את היסוד המיליציוני של הגנה אזרחית. כל אלה הביאו אותם לחיפוש אחר מטרות אפשריות וזמינות.

מפקד המשמר האזרחי לשעבר, שאול גבעולי, הסביר את תהליך התקת המטרות בשינוי אידיאולוגי שחל במשמר האזרחי (גבעולי, 1978) לדעתי, ממצאי המחקר אינם תומכים בדיעה זו. השינוי האידיאולוגי נעשה בדיעבד. בפועל, בוצעה התקת המטרות, ורק אחר כך היא קיבלה צידוק אידיאולוגי. יתכן שמה שהניע חלק ממפקדי המשא"ז היה האינטרס האישי. הם הבינו את הפוטנציאל הטמון עבורם במכלול תפקידי המשטרה שנפתחו בפניהם באופן אישי (יחזקאלי, 2008).

מערכת המטרות החדשה לא התאימה לצרכים חברתיים, ייחודיים לחברה הישראלית ולא הביאה לגל ההתנדבות גדול, אולם, עבור המשטרה, המשא"ז במתכונתו המצומצמת (כמו גם אמצעיו והסגל שלו) הביא תועלת גדולה בהרבה מאשר קודם לכן. כמות המתנדבים החלה לגדול והתייצבה על מעל 70,000 מתנדבים רק לאחר שנת 2000, עם ההרעה במצב הביטחוני הפנימי בישראל והחמרת המאבק המזויין עם הפלסטינים (יחזקאלי, 2008).

הספרות הסוציולוגית בתחום זה מדגישה את תרומתה של אסטרטגיית התקת המטרות להישרדות הארגון. ואמנם, "יישור הקו" של המשמר האזרחי עם מטרות המשטרה טרם הרבה להישרדות שלו. כיום הוא ארגון גדול ומבוסס, השולט על תחומי עשייה רבים שהמשטרה אינה יכולה בלעדיו. יחד עם זה, אין זה מקרה קלאסי של התקת מטרות, שהרי, מה שנוצר בפועל היה התמזגות של הארגון ב"ארגון האם" ו"יישור קו" עם המצב הנוהג ברוב המשטרות המערביות (יחזקאלי, 2008). המשא"ז איננו כבר גוף עצמאי.

משמעות הדברים היא, שהמשא"ז לא הצליח להדגיש את ייחודיותו בתחום מערכת המטרות המשטרתית. הוא נקט באסטרטגיה הפוכה ושאף להתקרב למשטרה ככל האפשר. הוא הפסיק לעסוק במערכת מטרותיו העצמאיות והחל לבצע את המטרות של "ארגון האם" – המשטרה. הכניסה של המשא"ז לתחום המטרות המשטרתיות הביאה לאובדן עצמאותו. מנהיגי המשא"ז לא השכילו, וכנראה אף לא חפצו לאמץ מטרה בלעדית שבעזרתה יצליחו להגביר את הלגיטימיות של ארגונם.

כך נוצרו יחסי תלות סימביוטית בין המשא"ז למשטרה (סמואל, 2002; Pfeffer, 1981). המשטרה היא זו שהעניקה את תחומי הפעולה הלגיטימית למתנדביו ביחידות המיוחדות. בשנים הראשונות לקיומו של המשא"ז, כאשר הוא עסק באופן בלעדי במטרת מניעת פעילות חבלנית עוינת, לא היו לו יחסי תלות במשטרה. בשנים אלו תיפקד המשא"ז באופן עצמאי. ככל שחל הטשטוש במערכת המטרות של המשא"ז, כן גברו יחסי התלות בינו למשטרה. התלות נוצרה בעקבות הצורך של הארגון לקבל מהמשטרה היתר לעסוק במטרותיה. המשטרה הכתיבה למשא"ז את התנאים שבהם יכלו מתנדביו לפעול ביחידות המיוחדות, אומנם המשא"ז נכנס לתחומי פעולה רבים, אך כולם התמקדו סביב הקשר משא"ז - משטרה.

יחד עם זאת, למרות שפיקוד המשמר האזרחי עשה חייל בתפקידי פיקוד במשטרה, הוא לא העביר אליה את חשיבות הפעלת המתנדבים ולא הצליח "להשתלט עליה מבפנים" ולהפוך את האסטרטגיה הקהילתית לאסטרטגיה מובילה. שתי מהפיכות "קהילתיות" נכשלו במשטרת ישראל, ב- 1980 וב- 1995 (וייסבורד ואח', 2001; קים ואח', 1999). מעמדו של המשמר האזרחי הוא הנחות באגפי המשטרה; הוא מופלה בתקציבים ובכוח אדם; ומעמדם הארגוני של בכיריו נופלת מזו של הקצונה באגפים האחרים (יחזקאלי, 2008).

פה מתמקד האתגר העיקרי של המשמר האזרחי בשנים הבאות. כשם שידע להחזיר לעצמו את הרלוונטיות שלו בהתיקו את מטרותיו ובקבלו עליו את מטרות המשטרה, עליו לפעול היום מבפנים על מנת שמשטרת ישראל תשכיל להתיק את מטרותיה למטרות קהילתיות יותר ולהגביר את הרלוונטיות שאבדה לה בקרב הציבוריות הישראלית.

ראשי משאז לדורותיהם

[בתמונה: ראשי משא"ז לדורותיהם עם סגל קציני אגף הקהילה, 1999]

[להורדת המאמר לחץ כאן: יפה מושקוביץ - התקת מטרות]

[לחזור לכתב העת משטרה וחברה לחץ כאן]

מקורות

הערה: הראיונות לצורך המחקר בוצעו בין השנים 1991-1988. המרואינים דרשו להישאר אנונימיים והם שמורים עימי, המחברת.

  • אמיר מ' (2001), השיטור הקהילתי בישראל ובעולם: סקירת ספרות, ירושלים: האוניברסיטה העברית.
  • גבעולי ש' (1978), המשמר האזרחי סכום תקופתי אפריל 1978, ירושלים: משטרת ישראל, המטה הארצי יחידת ההסברה משמר אזרחי.
  • דובר המשטרה, דין וחשבון תקופתי, דוחות מהשנים 1987-1975.
  • הוד, א' (1999), ספר האירועים, כרך ב' (1997-1974), ירושלים: משטרת ישראל, אגף כוח אדם, יחידת היסטוריה.
  • וייסבורד, ד', שלו, א', ואמיר, מ' (2001). דו"ח למחקר הערכה בתחום השיטור הקהילתי בישראל,.ירושלים: מדינת ישראל, המשרד לביטחון הפנים, לשכת המדען הראשי, המכון לקרימינולוגיה,  הפקולטה למשפטים, האוניברסיטה העברית.
  • זינגר צ' (1989), "מבקר המשטרה: דיווחי המשמר האזרחי רשלניים ולא מדויקים", ידיעות אחרונות, 8/1/89, עמ' 2-1.
  • יפת ז' (1978), "מכשיר לא מנוצל", הארץ, 13/12/78, ע' 7.
  • יחזקאלי פ' (2008), באר שבע: ראיון מיום 11/6/08 (בכתובים בידי המחברת).
  • יחזקאלי פ' (2004), מבוא ללימודי משטרה ושיטור, תל אביב: משרד הביטחון.
  • יחזקאלי פ' (2002), בטחון פנים והביטחון הלאומי בישראל, אצל: מבוא לביטחון לאומי, אוניברסיטה משודרת, תל אביב: משרד הביטחון, עמ' 105-94.
  • יחזקאלי פ', שלו א' (1993), שיטת המשטרה הקהילתית – מאפיינים, דרכי יישום וניסיונות יישום קיימים בארץ ובחו"ל, באר שבע: משטרת ישראל.
  • מבקר המדינה (1976), "דוח על המשמר האזרחי", מתוך: דוח מבקר המדינה למשרדי ממשלה, עמ' 576-564.
  • מבקר המדינה (1986), "דוח על המשמר-האזרחי", מתוך: דוח מבקר המדינה למשרדי ממשלה, עמ' 572-562.
  • מוזס זהבה (1989), "מציאות עגומה בצבע וורוד", על המשמר, 20.1.1989, ע' 8.
  • מושקוביץ י' (1993), השינוי הארגני במשמר האזרחי מהקמתו ב-1974 ועד 1999, עבודה לשם קבלת   מוסמך, רמת גן: אוניברסיטת בר אילן.
  • סמואל י' (1996), ארגונים – מאפיינים מבחנים תהליכים, חיפה: זמורה ביתן.
  • סמואל י' (2002), המשחק הפוליטי, חיפה: זמורה ביתן.
  • סמית ר', שרביט ק' (2003), סקר עמדות כלפי התנדבות למשמר האזרחי בקרב המגזר החרדי, ירושלים: המשרד לביטחון הפנים, משרד המדען הראשי.
  • ערן, י. (1989), המשמר האזרחי, ירושלים: משטרת ישראל, המטה הארצי, קצין הסברה משא"ז.
  • ערן, י. (2004), "אין חיה כזאת", מראות המשטרה, 198, עמ' 39-38.
  • פורת אורי, אגוזי אריה (1976), "המשמר האזרחי נטל או נכס"?, ידיעות אחרונות, 14.11.1976, עמ' 13-12.
  • צוות מטרה אגף משא"ז במטא"ר וצוות מדריכי המכללה (1989), המשמר האזרחי, ירושלים: המטה הארצי, קצין הסברה משא"ז.
  • צוות מטרה אגף משא"ז במטא"ר וצוות מדריכי המכללה (1990), המשמר האזרחי, ירושלים: המטה הארצי, קצין הסברה משא"ז.
  • קוטלר יאיר (1977), "המשמר האזרחי: התנדבות או מנגנון, י': תסכול במשטרה", הארץ, 28.9.1977, עמ' 13.
  • קים י', יחזקאלי פ', ברוכמן א' (1996), שיטור קהילתי: שילוב מודלים אקולוגיים ומודלים ארגוניים בעבודת המשטרה, רמת גן: אוניברסיטת בר אילן.
  • קים י', יחזקאלי פ', ברוכמן א', (1999), התפתחות השיטור הקהילתי בישראל: עקרונות ויישומים, רמת גן: אוניברסיטת בר-אילן, בית הספר לחינוך, המכון למחקר ולחינוך קהילתי, דוח מחקר מס' 13.
  • שמיד, ה' (1986), "עלית הנוער – הסתגלותו של ארגון שירותי אנוש לתמורות שחלות בסביבה החיצונית", חברה ורווחה, 15: 13-3.
  •  Beard D.W., Dess G.G. (1988), "Modeling Organizational Species, Interdependence in
  • an Ecological Community: An Input Output Approach" The Academy of Management Review, 13: 362-373.
  • Bohte J., Meier, K. (2000), "Goal Displacement: Assessing The Motivation Organizational Cheating", Public Administrative Review, 60: 173-182.
  • Cater D.L. (1985), "Hispanic Perception of Police Performance an Empirical  Assessment", Journal of Criminal Justice, 13: 487-500.
  • Clark, C., Clark J.(1996), "Whither the Gender Gap? Converging and Conflicting  Attitudes among Women", In: Duke L. L. (ed.), Women In politics: Outsider or  Insider? N. J: Prentice- Hall.
  • Etzioni A. (1964), Modern Organizations, N. J.: Prentice Hall.
  • Friedman W. (1998), "Volunteering and Decline of Violent Crime", Journal of Criminal   Law and Criminology, 88: 1453-74.
  • Helms L. B., Anderson M. A., Henderson K. (1996), "Doin' Politics': Linking Policy and Politics in Nursing", Nurs Administrative Quarterly, 20: 32-41.
  • Michels R. (1949), 1911/1949 Political Parties: A Sociological Study of Oligarchical   Tendencies of Modern Democracy, New York: Free Press.
  • Mintzberg H. (1983), Power in and Around Organization, N.J: Prentice Hall.
  • Pfeffer J., Salanchik I. (1978), External Control of Organization: A Resource   Dependence Perspective, New York: Harper and Row.
  • Pfeffer J. (1981), Power in Organization, Boston: Pitman.
  • Perrow C. (1970), Organization Analysis: A Sociological View, Belmont, California:   Brooks- Cole.
  • Odiorne G.S. (1974), Management By Objects and The Phenomenon of Goal   Displacement", Human Resource Management, 13: 2-7.
  • Oliver C. (1991), "Strategic Responses to Institutional Processes", The Academy of   Management Review, 20: 145-179.
  • Radin B.A. (2002), The Accountable Juggler: The Art of Leadership in A Federal   Agency, Washington D.C.: CQ press.
  • Rainey H.G. (2003), Understanding and Managing Public Organization, San   Francisco: Jossey-Bass.
  • Ren L., Cao L., Lovrich N., Gaffney M. (2005), "Linking Confidence in the Police with   the Performance of the Police: Community Policing Can Make the Difference", Journal   of Criminal Justice 33: 55-66.
  • Ren L., Zhao J., Lovrich N., Gaffney M. (2006), Participation Community Crime   Prevention: Who Volunteers For Police Work? Journal of Criminal Justice, 3:464-481.
  • Sadd S., Grinc R. (1994), Innovative Neighborhood Oriented Policing: An Evaluation of   Community Policing Program in Eight Cities", In: Rosenbaum D. (ed.). The Challenge   of Community Policing, London: Sage.
  • Sills D.L. (1966), "The Succession of Goals" In: Etzioni Amitai (ed.), A Sociological   Leader In Complex Organization, N.Y.: Colombia University Press, 175-187.
  • Scott W.R. (2003), Organization: Rational, Natural an Open System (5th ed.), New   Jersey: Prentice Hall.
  • Stoker P.R., Wilson L.A. (1998), "Verifying Compliance: Social Regulation and Welfare Reform", Public Administrative Review, 58: 395-404.
  • Thurman Q. & Zhao, J., Giacomazzi, A. L. (2001), Community Policing in a   Community Era: An Introduction and Exploration, Los Angeles: Roxbury.
  • Wilson J.Q., Kelling G. (1982), "The Police and Neighborhood Safety: Broken   Windows", The Atlantic Monthly, 3: 29.
  • Zhao J., Scheider M., Thutman Q. (2002), "The Effect of Police Presence on Public Fear Reduction and Satisfaction: A Review of The Literature". The Justice Professional 15: 273-299.

הערות

[1]  היחידה לקשרי קהילה-משטרה (ילק"ם): הוקמה כיחידת מטה מקצועית כלל משטרתית, במסגרת המהפכה הקהילתית שיזם המפכ"ל לשעבר, אריה איבצן. זאת, במטרה לסייע למשטרה למלא את משימותיה ותפקידיה השונים בנושא הקשר עם הקהילה והאזרח (הוד, 1999, ע' 126). מחליפו, דוד קראוס, שנכנס לתפקיד בסוף מרץ 1985, לא ראה חשיבות רבה בתחום הקהילתי, והיחידה הועברה לאחריות המשמר הארחי (יחזקאלי, 2008).

[2] גבעולי, שאולי (1978). המשמר האזרחי סכום תקופתי אפריל 1978. מטה הארצי ירושלים: הוצא ע"י יחידת ההסברה המשמר האזרחי.

2 thoughts on “יפה מושקוביץ: התקת מטרות במשמר האזרחי והפיכתו לחלק ממערך המשטרה

  1. Pingback: ההחמצה הגדולה של המשמר האזרחי - ייצור ידע

  2. Pingback: כתב העת משטרה וחברה - ייצור ידע

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר.