תקציר: ניסיונן של מדינות דמוקרטיות (וגם לא דמוקרטיות) מלמד כי למרות החששות לגבי צמצום של מנהיגות מנוסה בטרם עת, היתרונות של מגבלות כהונה בשמירה על עקרונות דמוקרטיים עולים בהרבה על החסרונות הפוטנציאליים. גם ישראל של השנה האחרונה מהווה מקרה בוחן מצוין לכך!

[לאוסף המאמרים: 'בין רפורמה משפטית למהפכה משטרית', לחצו כאן]

ניצב משנה בגמלאות, ד"ר פנחס יחזקאלי הוא שותף בחברת 'ייצור ידע' ואיש אקדמיה. שימש בעבר כראש המרכז למחקר אסטרטגי ולמדיניות של המכללה לביטחון לאומי, צה"ל. הוא העורך הראשי של אתר זה.

זהו מאמר המבטא את דעתו של הכותב ואת הערכותיו המקצועיות בלבד.

*  *  *

הליכוד היא מפלגה נאמנה למנהיגיה, ומשך שנים ראו רבים בתוכה בכך את סוד הצלחתה. אבל דומה שהמופע המביך של ממשלת הימין, ואירועי שנת המחאה מביאים בפי רבים הרהור שני.

דיבורים רבים על הצורך ברפורמה מהותית במערך הפוליטי מתחילים להילחש 'מתחת לשולחן', אך גם מעליו. אחד הנושאים המדוברים ביותר הוא האכזבה מבנימין נתניהו:

"נתניהו של הקדנציה הנוכחית הוא הצל של עצמו... איפה נתניהו של פעם שידע לשלוט באנשיו? איפה נתניהו של הרפורמות הכלכליות, כשהוא נמנע מלטפל, לאורך שנים במונופולים הגדולים שהפכו את ישראל למדינה היקרה ב- OECD? איפה נתניהו הביטחוניסט שסיפר לנו על המעצמה הגדולה במזרח התיכון, בשביל להתעורר לא מוכנים למלחמה הגדולה שמבטיחים לנו ראשי מערכת הביטחון?"

בעצם מה חדש? כל מי - שזכה לצבור שנות חיים ולהזדקן מעט, או הרבה - מכיר את הפער בין מה שהיה למה שהוא עכשיו... זקנים רבים מידי מביישים לעינינו את נעוריהם; וגם ארגונים מזדקנים עוטים סטגנציה ומתפוררים...

השווה התחתונה של הפתיח הזה היא, כי למנהיג וותיק יתרונות רבים; אבל, אין ארוחות חינם, ותמיד מגיע הרגע שבו המחיר עולה על היתרונות. לכן, מערכת פוליטית חפצת חיים, זקוקה לדינאמיות מתמדת ולריענון השורות. היא אינה יכולת לתת למנהיגיה להזדקן בתפקידם. 

האירוע המכונן במדינות הדמוקרטיות: ארבע הקדנציות של הנשיא פרנקלין רוזוולט

הנשיא האמריקני פרנקלין דלאנו רוזוולט היה פוליטיקאי מיומן ומנהיג דגול, שהנהיג את ארצו במהלך מלחמת העולם השניה. הוא שימש בתפקידו ארבע קדנציות, מ-1933 עד 1945, ונפטר במהלך הקדנציה הרביעית.

באותם ימים, לא הייתה אמנם מגבלה מפורשת על מספר הקדנציות שנשיא ארה"ב יכול לכהן, אבל הייתה מסורת בלתי כתובה של נשיאי ארה"ב לכהן לכל היותר שתי קדנציות. היא מודה על ידי ג'ורג' וושינגטון, שבחר לפרוש לאחר שתי קדנציות בתפקיד. החלטתו של רוזוולט, לזכות בארבע קדנציות, רצופות נתפסה בעיני חלק כפריצה של תקדים הזה.

עם כל האהבה שרכשו לו, למדו האמריקנים - ועימם העולם החופשי כולו - את מחירו של שלטון ארוך שנים, בתחומים של ריכוז כוח מוגזם בידיו של אדם אחד, לאורך זמן. הם נוכחו שקדנציה ארוכה מידי מביאה לטישטושם של עקרונות דמוקרטיים. בנוסף, מצבו הבריאותי המדרדר של רוזוולט לקראת תום מלחמת העולם השנייה, מנע עמידה איתנה מול הדורסנות של סטאלין, שסיפח לברית המועצות חצי אירופה, ללא תגובה נאותה מצד בעלות הברית.

מתנגדי רוזוולט ומבקריו חששו, שהנשיאות ממושכת נוספת, עלולה עלולה לשחוק את העקרונות הדמוקרטיים על ידי ריכוז כוח רב מדי ברשות המבצעת והפחתת האופי התחרותי של הפוליטיקה האמריקאית. היא עלולה להוות תקדים למנהיגים עתידיים שיחזיקו בשלטון ללא הגבלת זמן, וייצרו סחף בארצות הברית לכיוון של צורת ממשל סמכותנית, בדומה למשטרים שנוצרו באירופה, באותה תקופה.

לכן, ב-1947 אושר התיקון ה-22 לחוקה, שהטיל מגבלות כהונה על הנשיאות, ותחם אותה לשתי קדנציות בלבד. זאת, כדי לשמר עקרונות דמוקרטיים, למנוע את ריכוז הכוח ולשמור על מסורת דינאמית של תחלופה קבועה של מנהיגות בארצות הברית.

6 טיעונים עיקריים שהביאו המחוקקים בארה"ב להגבלת קדנציות הנשיא

טיעון ראשון - שמירת האיזון שבין הרשויות ע"י מניעה של סמכותיות יתר וריכוז כוח עודף בידי הנשיא: מנהיגים ותיקים יכולים לצבור בהדרגה כוח משמעותי, שעלול להוביל לריכוז סמכות הפוגע בעקרונות הדמוקרטיים של הפרדת רשויות ואיזון ביניהן. מגבלות טווח מונעות את גיבוש הכוח בתוך יחיד או מפלגה פוליטית אחת. זה עוזר לשמור על מערכת פוליטית מאוזנת יותר ולמנוע את הופעתן של שושלות פוליטיות מושרשות, שבהן הכוח מועבר, מדור לדור.

טיעון שני - שמירה על שימור החיוניות הדמוקרטית: על סביבה פוליטית תחרותית, שבה צצים מנהיגים חדשים ורעיונות חדשים: ביורוקרטיות זקנות מפתחות סטגנציה ואף התפוררות. אנשיהן מתחילים להאמין בזכותם הטבעית לשלוט. מנהיגים, וצוות עוזריהם איתם, מתנתקים עם השנים מחוויות ומדאגות היום-יום של אזרחים. הרבה מהאנרגיה שלהם מבוזבזת על חסימת מתחרים והרחקתם. כך נשחק ההליך הדמוקרטי, ומצטמצמות עם הזמן נקודות מבט חדשות ותחרות. הגבלת הכהונה מאפשרת קידום תרבות של דינאמיות תחלופה פוליטית: הכנסת רעיונות רעננים ונקודות מבט חדשות, ומניעת היתקבעות, לאורך זמן, בפרדיגמות שאבד עליהן הקלח, ובהיקלעות לפער רלוונטיות, ולהתנתקות מן המציאות של מנהיגים וותיקים וצוות עוזריהם. מנהיגים חדשים אינם כבולים לפרדיגמות ישנות, ומביאים גישות שונות לממשל ולקביעת מדיניות. כך מומרץ ההליך הדמוקרטי, והממשל נשאר דינאמי ומגיב לצרכים חברתיים מתפתחים.

טיעון שלישי - עידוד האחריות הלאומית בקרב מנהיגים: בידיעה שזמן כהונתם סופי, הנשיאים מקבלים תמריץ לתעדף את האינטרסים של בוחריהם ולהשאיר מורשת חיובית. אם בקדנציה הראשונה הם יוזמים לטווח הקצר כדי להבטיח את בחירתם מחדש, מוקדשת הקדנציה השנייה לטווח הארוך, כי אין הם זקוקים יותר לתמיכת הבוחרים, ויולים לקבל גם החלטות לא פופולריות. לעומת זאת, ללא מגבלות זמן כהונה, מנהיגים ייטו יותר לקבל החלטות על סמך הישגים קצרי טווח, או שיקולים פוליטיים אישיים; ולבסוף, עיקר פעילותם תתבסס בהבטחת שלטונם לאורך זמן.

טיעון רביעי - מניעת קיטוב פוליטי: מנהיגים ותיקים עשויים לתרום מבלי משים לקיטוב פוליטי על ידי ביסוס עמדותיהם האידיאולוגיות וחניקת הפשרה. מגבלות קדנציה, מעצם טבען, מקדמות תחלופה והכנסת נקודות מבט חדשות, שיכולות להוביל לתהליכי קבלת החלטות מכילים ושיתופיים יותר. זה יכול בסופו של דבר לעזור לגשר על פערים פוליטיים ולקדם אחדות בתוך חברה מגוונת.

טיעון חמישי - מניעת שחיתות שלטונית: מנהיגים מוגבלים לתקופת כהונה פחות רגישים להסתבך בשחיתות או בפרקטיקות לא אתיות, מכיוון שהם נוטים יותר להתמודד עם ההשלכות של מעשיהם ברגע שהם עוזבים את תפקידם.

טיעון שישי - טיפוח מעורבות והשתתפות אזרחית: הידיעה שתפקידי מנהיגות אינם תפוסים באופן קבוע על ידי אדם בודד מעודדת מעורבות אזרחית גדולה יותר. אזרחים נוטים יותר להשתתף באופן פעיל בתהליך הפוליטי כאשר הם מאמינים שמעורבותם יכולה להוביל לשינוי משמעותי. מגבלות תקופות יוצרות תחושת דחיפות הן למנהיגים והן עבור הבוחרים, ומטפחות אזרח דינמי ומעורב יותר.

לסיכום: מגבלות קדנציה בארה"ב נקבעו כדי להגן על השיטה הדמוקרטית, להבטיח את חיוניותה ואת הדינאמית שלה, למנוע את ריכוז הכוח ולהבטיח שהמנהיגים ייתנו דין וחשבון לציבור הבוחרים (אחריותיות - accountability). הם משקפים אמונה בסיסית בחשיבות של תחלופה ותחרות קבועה בתחום הפוליטי.

דוגמאות נוספות למחירן של קדנציות ארוכות במדינות דמוקרטיות

פרשיות השחיתות של הלמוט קוהל בגרמניה (1982-1998): הלמוט קוהל כיהן כקנצלר גרמניה במשך 16 שנים, מה שהפך אותו לאחד משני הקנצלרים שכיהנו את משך הזמן הארוך ביותר לאחר המלחמה (ביחד עם אנגלה מרקל). בעוד קוהל מילא תפקיד מרכזי באיחוד מחדש של מזרח ומערב גרמניה, שנותיו המאוחרות בתפקיד התאפיינו בשערוריות שחיתות וקיפאון כלכלי.

פתיחת שערי גרמניה למהגרים ע"י אנגלה מרקל (2021-2005): מרקל הובילה את גרמניה לשגשוג כלכלי. בסוף העשור הראשון של המאה ה-21, התמודדה בהצלחה עם המשבר הכלכלי העולמי (2008), והייתה דומיננטית בטיפול במשבר החוב האירופי. רבים ראו בה את שליטת האיחוד האירופי בפועל. החל מ- 2015, פתחה מרקל את שערי האיחוד האירופי בפני המהגרים מהמזרח התיכון ומאפריקה, וכתוצאה מכך הפסיקה את אכיפת תקנת דבלין של האיחוד האירופי לגבי מחפשי מקלט. את התוצאות תשלם אירופה כולה!

רג'פ טאיפ ארדואן - ומות הדמוקרטיה הטורקית (2003 ואילך): כשקיבל ארדואן את הגה השלטון, הייתה טורקיה סוג של דמוקרטיה ע"פ השיטה הכמאליסטית, לפיה היה הצבא שומר החילוניות והמערביות. היום טורקיה רחוקה למדי מהמושג 'דמוקרטיה'. שלטונו המורחב מתאפיין בנטיות סמכותיות גוברת, פגיעה בתקשורת החופשית ושחיקת המוסדות הדמוקרטיים.

אבו מוראלס בבוליביה (2019-2006): אבו מוראלס כיהן כנשיא בוליביה במשך כמעט 14 שנים. בתחילה יישם רפורמות חברתיות וכלכליות וזכה לפופולריות רבה, אך שנותיו המאוחרות בתפקיד התאפיינו בהאשמות על סמכותיות וניסיונות להרחיב את שלטונו מעבר לגבולות החוקתיים, ובקיטוב גובר בין נאמניו למתנגדיו.

לסיכום,

למרות החששות לגבי צמצום של מנהיגות מנוסה בטרם עת, היתרונות של מגבלות כהונה בשמירה על עקרונות דמוקרטיים עולים בהרבה על החסרונות הפוטנציאליים.

שלטון ממושך, ללא מגבלות זמן, עלול להוביל לריכוז כוח, לקיפאון פוליטי ולחוסר אחריות, ולגרום בסופו של דבר נזק למדינות. הגבלת הקדנציות של ראש מדינה יכולה להוות הגנה מכרעת מפני סיכונים אלה, ולהבטיח שהמנהיגות תישאר קשובה ואחראית לצרכים ולשאיפות של האוכלוסייה. לכן, זהו מנגנון מכריע לשמירה על בריאותה וחיוניותה של מערכת דמוקרטית. הוא מונע את גיבוש הכוח, מעודד קידום אחריות וטיפוח מעורבות אזרחית, ויוצר סביבה פוליטית דינאמית ומגיבה יותר.

[לאוסף המאמרים: 'בין רפורמה משפטית למהפכה משטרית', לחצו כאן]

מצאת טעות בכתבה? הבחנת בהפרה של זכויות יוצרים? נתקלת בדבר מה שאיננו ראוי? אנא, דווח לנו!

נושאים להעמקה

• אוסף המאמרים: 'בין רפורמה משפטית למהפכה משטרית';
• הרחבת המושג: 'אסטרטגיה';
• הרחבת המושג: 'דינאמיות'.

מקורות והעשרה

• פנחס יחזקאלי (2023), בין רפורמה משפטית למהפכה משטרית באתר ייצור ידע, ייצור ידע, 26/2/23.
• פנחס יחזקאלי (2014), אסטרטגיה, ייצור ידע, 2/5/14.
• פנחס יחזקאלי (2014), דינאמיות, ייצור ידע, 11/4/14.