תקציר: המושג “אפקט מצנן” (Chilling Effect) הוא התוצאה של 'שיטת התיק הפתוח': מצב שבו איום משפטי – ממשי או פוטנציאלי – גורם לפרטים או לבעלי תפקידים להימנע מפעולות חוקיות ולגיטימיות מחשש להשלכות עתידיות. הוא אינו מחייב הפעלת סנקציה בפועל; די בקיומה של אפשרות ענישה כדי להשפיע על ההתנהגות האנושית.

ניצב משנה בגמלאות, ד"ר פנחס יחזקאלי הוא שותף בחברת 'ייצור ידע' ואיש אקדמיה. שימש בעבר כראש המרכז למחקר אסטרטגי ולמדיניות של המכללה לביטחון לאומי, צה"ל. הוא העורך הראשי של אתר זה.

זהו מאמר המבטא את דעתו של הכותב ואת הערכותיו המקצועיות בלבד.

*  *  *

המושג “אפקט מצנן” (Chilling Effect) מתאר את התוצאה של 'שיטת התיק הפתוח' - שימוש לרעה במערכת אכיפת החוק שגורם לפרטים או לבעלי תפקידים להימנע מפעולות חוקיות ולגיטימיות מחשש להשלכות עתידיות, בשל תיק חקירה שפתוח ומתנדנד כחרב דמוקלס מעל ראשם.

מקורו של המונח בפסיקת בתי המשפט בארצות הברית ובהגות המשפטית שעסקה בחופש הביטוי, אך עם השנים הורחב המושג גם לתחומים של מנהל ציבורי, אכיפה ומשילות (Schauer, 1978).

אדגיש כי 'אפקט מצנן' 'אינו מחייב הפעלת סנקציה בפועל; די בקיומה של אפשרות ענישה כדי להשפיע על ההתנהגות האנושית.

אפקט מצנן הוא בעצם סחיטה, כמשמעותה בחוק הפלילי: אדם נסחט להתנהגות או למחדל בשל החשש שיבולע לו. במערכות דמוקרטיות, שבהן בעלי תפקידים נדרשים לקבל החלטות מורכבות ולעתים שנויות במחלוקת, ל'אפקט מצנן' עלולה להיות השפעה הרסנית. כאשר פקיד ציבור או איש ביטחון פועל מתוך חשש מתמיד מחקירות, מביקורת משפטית חריגה או מהליכים משמעתיים עתידיים, הוא יעדיף לרוב להימנע מיוזמות, להיצמד לקונצנזוס הביורוקרטי ולהימנע מקבלת אחריות (Sunstein, 1993). כך נוצר פער בין הדרישה הציבורית למנהיגות לבין המציאות של זהירות יתר מוסדית.

שיטת התיק הפתוח כמנגנון 'מצנן'

כאמור, 'האפקט המצנן' הוא, בין היתר, תוצר של “שיטת התיק הפתוח”. מדובר במצב שבו נפתחת חקירה פלילית או משמעתית נגד איש ציבור, אך ההליך נמשך זמן רב ללא הכרעה: לא סגירה ולא הגשת כתב אישום. התוצאה היא עננה מתמדת של חשד ואי־ודאות.

מבחינה תפקודית, שיטה זו מייצרת שלושה אפקטים מרכזיים: תלות במערכת האכיפה, הרתעה אישית מפעולות נועזות, והרתעה סביבתית כלפי אחרים בארגון. הספרות המחקרית מצביעה על כך שאכיפה בררנית, יכולה לשמש אמצעי שליטה אפקטיבי יותר מענישה פורמלית, דווקא משום שהיא משאירה את מושא האכיפה במצב של חוסר ביטחון מתמשך (Ashworth & Zedner, 2014).

כאשר בעל תפקיד יודע שעתידו המקצועי תלוי בהחלטת גורם חקירתי היכול “להחיות” תיק בכל עת, הוא לומד להתנהל בזהירות מופלגת. אין צורך בהדחה או בהרשעה; עצם קיומו של ההליך מספיק כדי לייצר ציות.

במונחים של תאוריה ארגונית, מדובר ב“רגולציה באמצעות איום”: מנגנון שליטה שאינו שקוף לציבור אך משפיע עמוקות על תהליכי קבלת ההחלטות (Balkin, 2017).

[להרחבה בנושא: 'שיטת התיק הפתוח' לשליטה באישי ציבור, לחצו כאן] [לאוסף המאמרים על אכיפה בררנית, לחצו כאן]

'האפקט המצנן' של ממשלת אולמרט

הנה סיפור שמביא עדו נורדן בספרו ,"בעל הבית":

"... כשאולמרט כיהן כראש ממשלה, שר המשפטים דאז פרופ' דניאל פרידמן ניסה להביא הצעה להפרדת תפקידי פרקליט המדינה והייעוץ המשפטי לממשלה, כפי שמקובל ברוב המדינות הדמוקרטיות המתקדמות - הצעה להחלטת ממשלה מאוד לגיטימית, שמשמעותה החלשת מעמדו של היועץ המשפטי לממשלה וחיזוק מעמדו של פרקליט המדינה.

בישיבת הממשלה שבה נדונה הצעתו של שר המשפטים, לקראת ההצבעה, היועץ המשפטי לממשלה ביקש את זכות הדיבור. במקום לשטוח את טיעוניו, הוא הוציא מכיסו פתק והחל לקרוא שמות של שרי ממשלה, ואז הכריז שכל מי ששמו נזכר - מנוע מלקחת חלק בהצבעה על פיצול תפקיד היועמ"ש בשל ניגוד עניינים, היות שמתנהלת נגדו חקירה פלילית.

השרים שהופיעו ברשימה החווירו. רובם שמעו שם לראשונה שמתנהלת נגדם חקירה. גם אלו מבין שרי הממשלה ששמם לא הופיע ברשימה מיהרו לקלוט את המסר, וההצעה ירדה מסדר היום."

מדגיש נורדן: "לשינוי שהציע פרופ' פרידמן לא הייתה שום השפעה על התנהלות החקירות, ולהחלטת השרים לא היה שום קשר לניגוד עניינים. היחיד שהיה נתון לניגוד עניינים היה היועץ המשפטי לממשלה, שההחלטה הייתה גורעת מסמכויותיו ומעבירה אותן לפרקליט מדינה עצמאי יותר. אבל נבחרי הציבור לא העזו לקבל את ההחלטה, שפגעה באינטרס האישי של היועמ"ש. היועמ"ש הפעיל את כוחו המאפיוזי וניצח - הציבור הישראלי הפסיד." (נורדן, 2025).

ועדת גרוניס 'מצננת' את דוד זיני

החלטת ועדת גרוניס, ב- 25 בספטמבר 2025, לאשר את מינויו של האלוף (במיל') דוד זיני לראש השב"כ, מהווה המחשה חדה לאופן שבו 'אפקט מצנן' מיושם במרחב הביטחוני. על פי ההחלטה, מינויו האפשרי לראש השב"כ הותנה במנגנון חסר תקדים: חקירות עתידיות נגד בני משפחתו – אם יתרחשו – עשויות להשפיע על המשך כהונתו. בכך נוצר קשר ישיר בין תפקודו המקצועי לבין הליכים משפטיים פוטנציאליים שאינם תלויים בו כלל.

מנגנון זה מגלם את מהותה של ההרתעה המצננת. זיני לא נפסל באופן פורמלי, אך הוצבה מעליו “חרב דמוקלס” משפטית. מצב כזה דוחף כל בעל תפקיד לשיקול מתמיד של תגובת המערכת המשפטית במקום של שיקולים מקצועיים טהורים. מחקרים בתחום המנהל הציבורי מדגישים כי אי־ודאות משפטית מובילה להתנהלות שמרנית ולהימנעות מסיכונים, גם כאשר הסיכון נחוץ לשם מימוש מדיניות ממשלתית (Garoupa & Ginsburg, 2009).

מעבר להשפעה האישית, למהלך כזה יש גם משמעות מערכתית. במקום פסילה גלויה שעלולה לעורר ביקורת ציבורית, נבנה מנגנון עקיף של פיקוח מתמשך. בכך הופכת מערכת האכיפה לשחקן וטו סמוי על מינויים ביטחוניים בכירים – תפקיד שאינו מעוגן בחוק אך מתקיים בפועל.

צריך להבין שהיום, רוב חברי הכנסת והשרים בימין, ורוב עובדי המדינה שזוהו בעבר עם הימין נמצאים תחת 'אפקט מצנן'. על רקע זה צריך להבין את הפשיטות למשרדי הממשלה למשל: יצירת תשתית לתיק פלילי אפשרי בעתיד.

השלכות דמוקרטיות

הבעיה העקרונית אינה בהכרח עצם קיומן של חקירות או פיקוח משפטי, אלא השימוש בהם ככלי לניהול התנהגות. דמוקרטיה מתפקדת זקוקה למערכת אכיפת חוק חזקה, אך גם לדרג ביצועי המסוגל לפעול ללא חשש מתמיד מפני התנכלות משפטית. כאשר כל החלטה נבחנת דרך פריזמה של “איך זה ייראה בחקירה עתידית”, נוצר שיתוק משילותי.

הספרות על שלטון החוק מדגישה כי שימוש מופרז בכלים פרוצדורליים עלול להפוך את המשפט ממנגנון הגנה למנגנון שליטה (Tushnet, 2003). במובן זה, פרשת זיני ושיטת התיק הפתוח מצביעות על סכנה עמוקה: מעבר ממשפט המגן על הציבור – למשפט המנהל את המערכת הפוליטית והביטחונית.

לסיכום

'אפקט מצנן' הוא תופעה חברתית־משפטית רבת עוצמה. הוא אינו מתבטא בצעקה אלא בלחישה; לא בהחלטה דרמטית אלא בחשש מתמשך. 'שיטת התיק הפתוח' מהווה יישום מובהק של אפקט זה, ופרשת זיני מדגימה כיצד ניתן להשתמש בכלים משפטיים כדי להשפיע על מינויי בכירים ועל התנהלותם.

האתגר הדמוקרטי המרכזי הוא למצוא את האיזון: להבטיח אחריותיות ושלטון חוק – מבלי להפוך את המשפט למנגנון ה'מצנן' יוזמה, אומץ מקצועי ועצמאות מחשבתית. ללא איזון כזה, 'האפקט המצנן' הופך מכלי ביקורת חיוני, לאמצעי שליטה המערער את יסודות המשילות עצמה.

[לאוסף המאמרים על 'תפירת תיקים', לחצו כאן] [לאוסף המאמרים על שימוש לרעה במערכת האכיפה, לחצו כאן] [לאוסף המאמרים אודות תופעת 'מדינת העומק' - ה'דיפ סטייט', לחצו כאן] [לאוסף המאמרים: 'בין רפורמה משפטית למהפכה משטרית', לחצו כאן] [לאוסף המאמרים על 'שיטת התיק הפתוח', לחצו כאן] [לאוסף המאמרים: 'הכל על אליטת ההון הישראלית', לחצו כאן] [לאוסף המאמרים בנושא קבלת החלטות, לחצו כאן] [לאוסף המאמרים על סמכות, אחריות ואחריותיות, לחצו כאן]

מצאת טעות בכתבה? הבחנת בהפרה של זכויות יוצרים? נתקלת בדבר מה שאיננו ראוי? אנא, דווח לנו!

נושאים להעמקה

• אוסף המאמרים על 'תפירת תיקים'.
• אוסף המאמרים על שימוש לרעה במערכת האכיפה באתר ייצור ידע.
• אוסף המאמרים על 'שיטת התיק הפתוח'.
• הרחבת המושג: 'שיטת התיק הפתוח', לשליטה באישי ציבור.
• אוסף המאמרים על אכיפה בררנית.
• הרחבת המושג: 'אסטרטגיה'.
• הרחבת המושג: 'מורכבות'.
• אוסף המאמרים בנושא קבלת החלטות.
• אוסף המאמרים, 'הכל על ביורוקרטיה'.
• אוסף המאמרים: 'הכל על מנהיגות'.
• אוסף המאמרים על סמכות, אחריות ואחריותיות.
• הרחבת המושג 'אפקטיביות'.
• הרחבת המושג: 'עוצמה'.
• אוסף המאמרים: 'בין רפורמה משפטית למהפכה משטרית'.
• ספרו של עדו נורדן, 'בעל הבית.
• אוסף המאמרים: 'הכל על אליטת ההון הישראלית'.אוסף המאמרים על תופעת חילופי האליטות.
• אוסף המאמרים: 'הכל על אליטת ההון הישראלית'.

מקורות והעשרה

• פנחס יחזקאלי (2026), אוסף המאמרים על 'תפירת תיקים', ייצור ידע, 12/1/26.
• פנחס יחזקאלי (2025), אוסף המאמרים על שימוש לרעה במערכת האכיפה, ייצור ידע, 9/2/25.
• פנחס יחזקאלי (2023), 'שיטת התיק הפתוח'. כך שולטים באישי ציבור, ייצור ידע, 22/9/23.
• פנחס יחזקאלי (2025), אכיפה בררנית באתר ייצור ידע, ייצור ידע, 28/4/25.
• פנחס יחזקאלי (2014), אסטרטגיה, ייצור ידע, 2/5/14.
• פרידמן דניאל (2013), הארנק והחרב, המהפכה המשפטית ושברה, תל אביב: ידיעות אחרונות, ספרי חמד.
• פנחס יחזקאלי (2014), מורכבות, ייצור ידע, 12/4/14.
• פנחס יחזקאלי (2015), קבלת החלטות, ייצור ידע, 8/6/15.
• פנחס יחזקאלי (2018), הכל על ביורוקרטיה באתר ‘ייצור ידע’, ייצור ידע, 25/7/18.
• פנחס יחזקאלי, שרית משיח (2017), הכל על מנהיגות, ייצור ידע, 23/9/17.
• פנחס יחזקאלי (2021), סמכות, אחריות ואחריותיות באתר ייצור ידע, ייצור ידע, 3/5/21.
• פנחס יחזקאלי (2014), אפקטיביות, ייצור ידע, 11/4/14.
• פנחס יחזקאלי (2018), הכל על העוצמה באתר ייצור ידע, ייצור ידע, 23/8/18.
• פנחס יחזקאלי (2023), בין רפורמה משפטית למהפכה משטרית באתר ייצור ידע, ייצור ידע, 26/2/23.
• עדו נורדן (2024), 'בעל הבית, סיפורו של שלטון הפקידים הישראלי', הוצאת ידיעות ספרים, יולי.
• פנחס יחזקאלי (2023), 'אליטת ההון' – קווים לדמותה של האליטה הנוכחית של ישראל, חלק 1, ייצור ידע, 1/10/23.

• Ashworth, A., & Zedner, L. (2014). Preventive justice. Oxford University Press.
• Balkin, J. M. (2017). Free speech in the algorithmic society: Big data, private governance, and new school speech regulation. UC Davis Law Review, 51(3), 1149–1210.
• Garoupa, N., & Ginsburg, T. (2009). Guarding the guardians: Judicial councils and judicial independence. American Journal of Comparative Law, 57(1), 103–134.
• Schauer, F. (1978). Fear, risk and the first amendment: Unraveling the “chilling effect”. Boston University Law Review, 58(5), 685–732.
• Sunstein, C. R. (1993). Democracy and the problem of free speech. Free Press.
• Tushnet, M. (2003). The new constitutional order. Princeton University Press.