[להורדת הקובץ לחץ: פנחס יחזקאלי - משטרת העם או משטרה מקצועית]

זהו פרק מתוך הספר: צה"ל - צבא העם או צבא מקצועי, שראה אור ב- 2009 במסגרת סדרת האוניברסיטה המשודרת של גלי צה"ל בשיתוף המכללה לביטחון לאומי, צה"ל (הוצאת משרד הביטחון):

במהלך הרצאות הקורס כמו גם בספרות המקצועית, הועמד המודל של "צבא העם" מול זה של צבא מקצועי. נטען בין היתר כי הדפוסים העממיים-המיליציוניים, הקיימים עד היום בצה"ל ומתוחזקים מהעובדה שמרכיב הקבע שלו קטן ממרכיבי הסדיר והמילואים, הם החסם משמעותי בדרך להתמקצעות הצבא. האומנם? הבה ננסה לבחון שאלה זו באמצעות התבוננות בסוגיית המקצועיות אצל האחות הקטנה של צה"ל – משטרת ישראל – שהיא ארגון מקצועי, לכאורה.

משטרת ישראל החלה את דרכה ב- 1948 כחיל במסגרת צה"ל, אולם עד מהרה התפתחו הצבא והמשטרה בשני כיוונים מנוגדים. צה"ל כ"צבא העם" הנהיג שירות חובה, והחיילים רואים בשירות הצבאי יעד לאומי (Institutional Format) [1]. לעומת זאת התפתחה המשטרה כארגון מקצועי המבוסס על שירות התנדבותי, קרי מרכיב הקבע הוא העיקרי בארגון. המשרתים בו רוצים בכך ורואים בו מסגרת לקידום מקצועי (Occupational Format) [2].לכאורה היינו צריכים למצוא במשטרה ארגון שהמקצועיות הינה מרכיב חשוב בתרבות הארגונית שלו ובהתנהלותו. אך למעשה, הטענות על היעדר מקצועיות במשטרה אינן שונות מאלה המופנות כלפי הקצונה הצבאית. האם יש בעובדה זו להחליש את הטיעון בדבר השפעת מודל "צבא העם" על היעדר המקצועיות בשורות צה"ל?

השפעת "צבא העם" על המקצועיות

דוד בן גוריון נדרש להכריע, אם לבנות צבא מקצועי דומה לצבא הבריטי או צבא עממי כהמשך לדרכה של ה"הגנה", והוא בחר לאמץ עקרונות משניהם גם יחד [3]. התוצאה הייתה תרבות ארגונית של צבא עממי-מיליציוני שמנעה התמקצעות. במקום שצה"ל ינצל את כוח האדם האיכותי עד מאוד שעמד לרשותו כדי לבנות צבא מקצועי, נוצל כוח האדם ליוזמה ולאלתור, על מנת לפצות על היעדר מקצועיות. הצבא נתפס בעיני קצינים בכירים כעין שליחות זמנית ולא כייעודם האמיתי. הם לא חתמו על שירות הקבע לכל חייהם, אלא האריכו אותו מדי פעם. הם אף השתחררו וחזרו לפרקים, אם נקראו לדגל כשהמצב הביטחוני חייב זאת. העובדה שהצבא התבסס על חיילי מילואים נתנה מעין לגיטימציה נוספת להיעדר המקצועיות. יכולתם של מפקדים במילואים להתמקצע ולהתעדכן בחידושים, בעיקר החידושים הטכנולוגיים, במציאות דינאמית המשתנה במהירות, היא ממילא מוגבלת.

ככל שירדה האפקטיביות של הצבא בעימותים מאז 1967, כך רבתה הביקורת בתוך צה"ל ומחוצה לו על הרמה המקצועית של אנשיו[4].

בתחילה היו הקצינים בצה"ל "מלח הארץ", טובי בנינו שקיבלו עליהם את "דין התנועה" ותרמו להגנת המולדת. לעומת זאת לא היה בנמצא "דין תנועה" כלשהו שיפנה אוכלוסיות חזקות למשטרה. היא הורשתה לגייס כוח אדם באיכות ירודה – כאלה שהצבא ויתר עליהם ורק אם גילם מעל 35, כי הצעירים יותר הופנו ליחידות הלוחמות. בשל כך נשללו ממנה המרץ והפעילות הטמונים באנשים צעירים[5]. כיוון שהשירות במשטרה היה התנדבותי והשכר היה דל, לא היה בה ייצוג לכל שכבות האוכלוסייה. רוב מגויסי 1949 היו עולים חדשים שהגיעו אחרי המלחמה. הם היו חסרי השכלה תיכונית או גבוהה, לא היו מעורים דיים בהווי הארץ ולא שלטו במידה מספקת בשפה העברית.

קצינים לשעבר בצבא הבריטי, אנשי ההגנה ואנשי הסוכנות היהודית מילאו את תפקידי מפקדי מחוזות וראשי אגפים במשטרה; ואילו אנשי הגנה ובעיקר בני קיבוצים מילאו את תפקידי מפקדי הנפות ומפקדי התחנות. רמתם של אלה לא השתוותה לזו של הקצינים שנשארו לשרת בצה"ל, והם חסרו מושג כלשהו בעבודת משטרה. הנזק שהם גרמו למשטרה היה רב, בעיקר בתחום המשמעת והידע המקצועי[6]. כתוצאה מכך רמת התפקוד הייתה נמוכה ומספר ההתפטרויות מהחיל היה גבוה והביא לבריחה של ניסיון ושל ידע מקצועי.

המשטרה – שהייתה משוחררת מהדימוי העממי-המיליציוני, ובדומה למשטרות רבות בעולם המערבי אמורה הייתה לפתח דפוסים מקצועיים – לא הצליחה בכך. בהיעדר כוח אדם איכותי שאיתו ניתן ליזום ולאלתר כמו בצבא, ובשל התרבות הארגונית שירשה מהמשטרה המנדטורית, היא פיתחה דוקטרינת ניהול נוקשה. דוקטרינה שדרשה מהשוטרים המקומיים משמעת במקום לויאליות וציות עיוור לנהלים במקום יוזמה [7].

השפעת ההערכה הציבורית על צה"ל ומשטרת ישראל 

ההערכה הציבורית שזכה לה הצבא עד 1973 הייתה עצומה. היא נבעה בין היתר מהעובדה שהיה הצבא שכולנו משרתים בו, וכמובן מהעובדה שעד 1967 ניצח הצבא בכל מלחמותיו.

המשטרה לא נהנתה מאהדה דומה. איכותם של אנשיה הייתה ירודה ופגעה גם באופן תפקודה ובמקצועיותה. אלה יחד עם העובדה שהפשיעה לא הייתה ברמה שחייבה תשומת לב ברמה הלאומית, הביאו לכך שדבק בה הדימוי של "השוטר אזולאי".

ההערכה הנמוכה למשטרה והדימוי הירוד שלה לא היו נחלת הציבור בלבד, אלא גם נחלתם של מקבלי ההחלטות בממשלה. הצבא ושירותי הביטחון האחרים זכו לפיתוח מואץ לאור בניית העוצמה הביטחונית, ואילו המשטרה נשארה הרחק מאחור בהקצאת המשאבים. הדבר בא לידי ביטוי בעיקר בתקציב הנמוך. בעשורים הראשונים למדינה הוא לא עלה על אחוז וחצי מתקציב המדינה ולרוב לא הגיע אפילו לאחוז בודד. חוסר התקציב לא אפשר גיוס כוח אדם איכותי ומשכיל או הצטיידות ראויה[8].

כך נוצר מצב של סובב ומסובב. ארגון מקצועי נדרש לתקציבים על מנת להתמקצע, אולם איכותם הירודה של אנשיו מחד גיסא וחוסר העניין הציבורי בבעיות פשיעה מאידך גיסא, גרמו למקבלי ההחלטות לזלזל בו ולמנוע ממנו את הכסף הדרוש להתמקצעות.

המשטרה והצבא בתהליכים מקרבים 

ככל שעברו השנים מצאו את עצמם שני הארגונים בתהליכים מקרבים.

הצבא, כמו צבאות אחרים במערב, החל לעבור שינויים ברוח התקופה: צבא טכנולוגי יותר, רזה וקטן יותר ומעורב פחות במשימות לאומיות שאינן ביטחון גרידא. קציני הקבע של "צבא העם" החלו לראות בו יותר משלח יד ומסגרת לקידום מקצועיופחות שליחות לאומית. צבא כזה חייב מטבע הדברים להיבנות על תפיסה אחרת של מהות השירות הצבאי. לא עוד התבססות על העיקרון של שירות חובה, אלא שירות שהוא בעצם התנדבותי, קרי משרתים רק החפצים בכך [9]. התהליך שהוחש עם ירידת קרנו של הצבא בעידן של "שחיטת פרות קדושות", הביא לכך ש"דין התנועה" כבר לא חייב את "מלח הארץ" להישאר בצה"ל, והוא פנה לאותם עיסוקים שם מצויים הכסף והכבוד – היי טק, עסקים וכדומה. השכבה הפיקודית החלה מתמלאת במה שמכונה אנשי "ישראל השנייה", שמתקשים להשתלב בהיי טק ובעסקים, ועבורם היה הצבא הזדמנות לשיפור מעמדם הכלכלי והחברתי.

הירידה ההדרגתית באיכות הפיקוד חייבה, לכאורה, את הצבא לעבור תהליך מואץ של התמקצעות, אולם הוא התנהל בעצלתיים. התוצאה הייתה אפקט מצטבר של ירידה בהישגי הצבא, ובהתאם לכך ירידה גם בהערצה הציבורית אליו. התהליך הגיע לשיאו במלחמת לבנון השנייה, בקיץ 2006 – "מבול" של התבטאויות בתקשורת תקף את רמת הצבא ואת איכותו, בעקבות ה"קלקולים" שנתגלו בתפקודו. הפרסומים הצביעו על איכות ירודה יחסית של מפקדים; על חוסר מקצועיות שלא ניתן היה יותר לחפות עליה ביוזמה, ביצירתיות ובאלתור; על הסרבול שכפתה הבירוקרטיה על צה"ל; על כך שהעלה שומן והפך לאיטי, הססן, לא יעיל ולא אפקטיבי [10].

בניגוד לצה"ל, התפתחה המשטרה דווקא בכיוון ההפוך. קבלת האחריות על בטחון הפנים בתחילת שנות השבעים, אפשרה לה לפתח יותר ויותר מאפיינים צבאיים. היא פתחה את שעריה בפני קציני צה"ל במסגרת תוכנית הגיוס הרב שכבתי, קלטה אותם והציבה אותם ישירות בתפקידים ההולמים את כישוריהם ומעמדם. הם לא היו צריכים לעבור מסלול קליטה, הכשרה וקידום אנכי וקשיח שהיה נהוג עד אז. הוקמה "היחידה למלחמה בטרור" (הימ"ם) באוקטובר 1973, הוקם מערך החבלה והוקם גם המשמר האזרחי ביולי 1974 – בתחילה בפיקוד אנשי צבא לשעבר. המשמר האזרחי הוקם בשל הצורך למסד התארגנויות מקומיות של אזרחים חמושים, אשר החלו להתארגן לצורך הגנה עצמית. המשמר האזרחי, בייחוד היחידות במדים והיחידות המיוחדות שלו, היווה את הגורם העיקרי שאפשר למשטרה להידמות ל"צבא העם" והפך אותה ל"משטרת העם". "מלח הארץ" שנרתע קודם לכן מלשרת במשטרה, שמח "לעשות מילואים" במשטרה, למלא את שורות המשמר האזרחי בימים של כוננות או לענות על אתגרים לאומיים בימים רגועים יותר, כמו ההצטרפות למשטרת התנועה במלחמה בהרג בכבישים.

כך, בעזרת נטילת סממנים צה"ליים, נחלצה המשטרה ממצב הביש שבו הייתה שרויה. העיסוק בתחומי בטחון הפנים הביא לה תקציבים ותגבור של כוח אדם. היא שינתה את פניה, שידדה את מערכותיה והזרימה לשורותיה רוח חדשה בדמות מפקדים מבחוץ שהצטרפו לשורותיה. בד בבד עם שיפור איכות כוח האדם במשטרה הלכו ועלו רמת ביצוע המשימות בתחום בטחון הפנים. אלה מצידם העלו בהדרגה גם את רמת הציפיות ממנה.

המשטרה למדה שהעיסוק בביטחון הפנים מקנה לה הכרה ולגיטימציה ציבורית, שחסרו לה מאוד בתפקידיה הרגילים. סייעה לכך העובדה, שבמלחמת המפרץ ב- 1991 נסתיימה התקופה בה היה העורף הישראלי חסין מפגיעה במלחמות ישראל. במלחמות מסוג זה הפך השוטר לחייל המגן על עמו מפני האיומים שהגיעו לסף הבית. הוא זכה להרבה כבוד ואהבה בקרב האוכלוסייה, אהבה לה לא זכה מעולם בעיסוקיו המשטרתיים. המעמד החדש הביא עימו ללשכות הגיוס אוכלוסייה טובה יותר, שהחלה לראות במשרה לא רק מסגרת מקצועית אלא גם שליחות לאומית.

לכאורה הייתה צריכה המשטרה לנצל את השבחת אנשיה ואת אהדת הציבור להעמקת המקצועיות שלה, אולם זה לא קרה. בכל פעם היה אירוע ביטחוני אחר – מלחמת המפרץ ב- 1991; תקופת הפיגועים שלאחר הסכמי אוסלו בשנות התשעים; המאבק המזוין עם הפלסטינים מאז אוקטובר 2000; מלחמת לבנון השנייה בקיץ 2006 ואפילו ההתנתקות בקיץ 2005 – כל אירוע כזה היה סיבה לאנשיה לדחות את הרפורמה שכה נדרשה. המשטרה השתכרה כל כך מאהבת הציבור, עד שבעיצומה של מלחמת הטרור השתמש מפקד משטרה בכיר באמרתו הנצחית של וינסטון צ'רצ'יל "שעתם היפה ביותר", כדי לתאר את המצב שבה נמצאת משטרת ישראל. אז נמדדה המשטרה באומץ ליבם של שוטריה, בחריצותם ובנכונותם להשקיע זמן ללא הגבלה; ואלה לא חסרו לה מעולם.

הבעיה היא ש"אין ארוחות חינם". גלי האהדה למשטרת ישראל הדהדו, כל עוד היה הביטחון בסכנה מוחשית. הסדק הראשון נפער גם כן בתופעות של פיגועים, אולם הפעם פיגועים פליליים כחלק ממלחמת כנופיות שהשתוללה בישראל בשנת 2003. בין יולי לדצמבר 2003 נהרגו שמונה אזרחים תמימים, שנקלעו בטעות למלחמות הללו[11]. כך נגדשה סאת הסבלנות הציבורית כלפי המשטרה. הקונוטציה לפיגועי הטרור הייתה מתבקשת, אולם הפעם לא נתפסה המשטרה כמגינת האזרחים אלא כאשמה. על מנת להיחלץ ממצב ביש זה פנתה המשטרה לדפוס הצבאי שהועיל לה כל כך בעבר. במהלך ניסיון חיסול של זאב רוזנשטיין ליד רחוב אלנבי בתל אביב ב- 11 בדצמבר 2003, נרצחו שלושה אזרחים תמימים ועשרות נפצעו. המפכ"ל כינה את האירוע "מלון פארק של משטרת ישראל". הקבלה לפיגוע במלון פארק בנתניה בפסח 2002, שהוציא את צה"ל למבצע "חומת מגן" אשר שינה את פניו של המאבק המזוין בפלסטינים. המפכ"ל טען שהאירוע הינו נקודת מפנה בהתמודדות של משטרת ישראל בפשיעה החמורה ובארגוני הפשיעה, כמו שהיה הפיגוע במלון פארק נקודת מפנה במאבק של מדינת ישראל בטרור[12].  אולם עכשיו היה כבר מאוחר להתמקצע.

לאחר הפגנת אי אמון ציבורי כלפי המשטרה בבעיות של שיטור ברמה הלאומית (פשע מאורגן), היא נכוותה ברותחין גם בשל חוסר מקצועיותה ברמה המקומית. באביב 2005 התרבו המקרים של אלימות חמורה, שהביאו לרצח ולפציעה של אנשים חפים מפשע. המשטרה הייתה עסוקה אז רובה ככולה בהכנות להתנתקות מרצועת עזה, והביקורת עליה הגיעה לשיא חדש.

תוצאה מעניינת של התערערות האמון במשטרה ברמה המקומית, הייתה מינוי ועדת משנה דווקא על ידי השר לבטחון הפנים גדעון עזרא. בראשות הוועדה "לבחינת שיטור קהילתי ומשטרה עירונית במאבק באלימות" ישב המפכ"ל לשעבר וראש עירית באר שבע, יעקב טרנר[13]. הייתה זו הפעם הראשונה ששר לבטחון פנים בישראל מערער על הבלעדיות, שיש למשטרת ישראל על שיטור ברמה המקומית.

הוועדה בלשונה הגדירה את סיבת הקמתה "על רקע התחושה הציבורית הקשה של כשל מערכתי בטיפול בתופעות של פשיעה ואלימות"[14]. במסקנותיה ערערה הוועדה לראשונה באופן מפורש על הבלעדיות המשטרתית של שיטור בערים, כאשר הציעה לקיים ניסוי של "משטרה עירונית" בתל אביב או באשדוד או בבאר שבע.

לסיכום

מה אפשר ללמוד מניסיונה של המשטרה? דומה כי מקרה הבוחן של "משטרת העם" אינו מחליש את הטיעון שמודל "צבא העם" מונע מקצועיות בשורות צה"ל, אלא מחזק אותו.

הרצון לחקות את "האח הגדול" הביא ליצירת דפוסים צבאיים, כולל חיקוי של מודל המילואים ויצירת ארגון מתנדבים ענק של עשרות אלפי אנשים, חלקם במדים, המהווה מקור לקנאה בקרב משטרות אחרות. אולם למה שחקה המשטרה את האשראי הציבורי ולא התמקצעה?

יתכן שדווקא המעמד של "משטרת העם" הנהנית ממעמד לאומי ומאהדה ציבורית, היה מתכון מובהק לשיתוק ארגוני. אם כך הדבר, נראה כי לתמיכה ולגיבוי הציבורי יש לעיתים השפעה מנוונת. זוהי כנראה אחת הסיבות לשבר שחווים שני הארגונים – צה"ל בעקבות מלחמת לבנון השנייה; ומשטרת ישראל בטלטלות שהיא עוברת מפרשיה לפרשיה ומוועדת חקירה אחת למשנה.

צה"ל נוכח במלחמת לבנון השנייה כי אין בינתיים תחליף לצבא המילואים, ומשטרת ישראל בוודאי לא תרצה לוותר על הנכס של עשרות אלפי אזרחים המתנדבים למלא את שורותיה. אולם האם אפשר לשמור על המעמד של "צבא עם" ו"משטרת עם" ובכל זאת לרכוש מאפיינים מקצועיים מובהקים?

אין ספק כי זה האתגר העתידי המרכזי לצה"ל ולמשטרת ישראל כאחד בעתיד.

• יחזקאלי פנחס (2009), "משטרת העם" או משטרה מקצועית - משטרת ישראל כמראה הפוכה לצה"ל, אצל יחזקאלי פנחס (עורך), צה"ל - צבא העם או צבא מקצועני, תל אביב: משרד הביטחון.

מקורות 

[1]   כהן סטיוארט, אילן סולימן (1995), צה"ל – מצבא העם לצבא מקצועי, מערכות, 341, עמ' 17-2, 57.

[2]   Moskos Charles C.(1986), Institutional/Occupational Trends in Armed Forces: An Update, Armed Forces & Society, Vol. 12, No. 3, 377-382.

[3]  קדיש אלון (1996), צבא מקצועי או צבא עממי – צה"ל בתום מלחמת העצמאות, מערכות, 349, עמ' 54-52.

[4]  דוגמה אחת מיני רבות מהספרות: ולד עימנואל (1987), קללת הכלים השבורים, ירושלים ותל אביב: שוקן; ומהתקשורת: ברנע נחום (2007), משולש ברמודה, ידיעות אחרונות, המוסף לשבת, 19/1/07, עמ' 3-2.

[5]  נובל גבריאל (1999), "הגיוס הרב שכבתי" במשטרת ישראל, משטרה וחברה, גיליון 3, ע' 66.

[6]  נובל גבריאל (1999), "הגיוס הרב שכבתי" במשטרת ישראל, משטרה וחברה, גיליון 3, ע' 66.

[7]  נובל גבריאל (1999), "הגיוס הרב שכבתי" במשטרת ישראל, משטרה וחברה, גיליון 3, ע' 64.

[8]  נובל גבריאל (1999), "הגיוס הרב שכבתי" במשטרת ישראל, משטרה וחברה, גיליון 3, עמ' 85-63.

[9]  כהן סטיוארט (1995), צה"ל – מ"צבא העם" לצבא מקצועי: מגמות והשלכות, אצל: אבנר יוסי, דפי אלעזר, 18, עמ' 57-50.

[10]  למשל: רכטר אלכסנדר (2006), הניהול של צה"ל הידרדר לרמה של "ישראל השניה", הארץ The Marker, 27/12/06,   ע' 5; ברנע נחום (2007), שם.

[11]  גולן מאירי שיר-לי, נבון ערן (2003), שישה קורבנות תמימים ב- 4 שנים, ידיעות אחרונות, 12/12/03, ע' 4.

[12]  נאה בוקי, בן-דוד עמיר, נסים דודי (2003), המשטרה: זו מלחמה, ידיעות אחרונות, 12/12/03, ע' 4.

[13]  טרנר יעקב (2005), הוועדה לבחינת שיטור קהילתי ומשטרה עירונית במאבק באלימות, באר שבע: לשכת ראש העיריה, תיק מס' 2981/20, מה- 26 ביוני 2005.

[14]  הוועדה לבחינת שיטור קהילתי ומשטרה עירונית במאבק באלימות (2005), באר שבע, ע' 4.

[להורדת הקובץ לחץ: פנחס יחזקאלי - משטרת העם או משטרה מקצועית]