[תמונה חופשית שהועלתה על ידי lucky pabustan לאתר flickr]

[לאוסף המאמרים על תכנון לסוגיו, לחצו כאן] [ראה בדף נפרד: דוגמה לתכנון לאומי למדינת ישראל]

ניצב משנה בגמלאות, ד"ר פנחס יחזקאלי הוא שותף בחברת 'ייצור ידע' ואיש אקדמיה. שימש בעבר כראש המרכז למחקר אסטרטגי ולמדניות של צה"ל. הוא העורך הראשי של אתר זה.

*  *  *

מבוא    

בעיקרון - התכנון האסטרטגי ברמת הארגון דומה במהותו לתכנון האסטרטגי ברמה הלאומית. אולם, בעוד הצורך בתכנון אסטרטגי ובעיצוב מדיניות בעולם העסקי מובן מאליו, צורך זה עדיין אינו מוטמע דיו, לא ברמה הלאומית ולא ברמת משרדי הממשלה. ברמות אלה הוא עדיין בעייתי מאוד וקיימים בו ליקויים מהותיים ומבניים.

באשר לצורך בתכנון אסטרטגי ברמת משרדי הממשלה - צורך זה התחדד בשנים האחרונות כחלק מהליך של תכנון מדיניות לאומית בממשלת ישראל. צורך זה קיבל ביטוי בהחלטת ממשלה מס' 4085 מיום 14 בספטמבר 2008 בנושא: "היבטי תכנון, מדידה ובקרה בהצעות החלטה המובאות לדיון בממשלה". בנוסף לכך, הוא הוצג במסגרת כנס מנהלים כללים של משרדי הממשלה שנערך בתאריך 14/1/2008 והוא נועד, בין השאר, "להוביל שינוי שמטרתו "יצירת מנוף להשגת יעדי הממשלה בתחומי התכנון, הניהול, הביצוע והבקרה" (גל, 2009).

משרד ראש הממשלה גם מקדם את הקמתם של אגפי מדיניות במשרדיהממשלה. תפקידם של אגפים אלו לשפר את יכולות הניהול של מנהלי המשרדים באמצעות פיתוחיכולות תכנון. סוגיית הקמת אגפי המדיניות הנה חלק מההמלצות הכלולות בדו"ח "ישראל 2028 - חזון ואסטרטגיה כלכלית-חברתית בעולם גלובלי". בדו"ח מצוין כי, "מטרת היחידות היא לסייע לקובעי המדיניות ומבצעיה בכל הדרגים להבין את האתגרים העומדים מולם ולפעול בצורה אפקטיבית. לשם כך, היחידות הללו ירכזו את נושאי התכנון, המחקר, ניתוח המדיניות וההערכה בכל אחד ממשרדי הממשלה" (גל, 2009).

מדינות שונות בעולם המערבי - כמו בריטניה, שבדיה והולד - ערכו בעשורים האחרונים רפורמות כוללות במערכת הממשלתית שלהן. במסגרת הרפורמות נעשה ניסיון להפריד בין תפקידי הביצוע לבין תפקידי התכנון, הפיקוח והתיאום. כפועל יוצא מכך, נעשתה הבחנה בין גורמי הביצוע לגורמי התכנון. בעוד המשרדים הממשלתיים מתמקדים בהתוויית כיוון אסטרטגי, בפיקוח ובקרה, הוקמו סוכנויות מיוחדות העוסקות בביצוע ( Pollit and Bouckaet, 2004; גל, 2004, עמ' 296-292, 292-285, 277-270).

מרכיבי התכנון האסטרטגי והבעייתיות שבשימוש בהמשגה

תכנון אסטרטגי ברמה הלאומית דומה במהותו לתהליכי תכנון המתבצעים במערכות אנושיות קטנות יותר כדוגמת ארגונים שונים. כמו בעולם הניהול, מכיל התכנון הלאומי מושגים כמו: יעוד לאומי, אינטרסים לאומיים, מטרות לאומיות ו- יעדים לאומיים, על ההשפעות ההדדיות שביניהן. כשם שחברה עיסקית עושה, מידי פרק זמן, תיכנון אסטרטגי - מגדירה "יעוד", "אינטרסים", "מטרות" ו"יעדים" ומתעדפת ביניהם - אמורה לעשות זאת גם המדינה [ראה בדף נפרד: דוגמה לתכנון לאומי למדינת ישראל].

חשוב לציין, שבשיטות תכנון אסטרטגי שונות ברמה הלאומית משתמשים באותם מילים למשמעויות שונות והדבר מבלבל מאוד. המשותף לכולן הוא, שמתחילים ב"חזון", במעין "מטרת על", ויורדים כלפי מטה.

למשל: שיטת תיכנון אחת - ה"SWOT" (חולשות, עוצמות, הזדמנויות, סיכונים) - מגדירה, מלמעלה למטה, לאחר לימוד הסביבה החיצונית והארגון עצמו (תהליך שחייב להתבצע גם ברמת המדינה), "חזון", "יעוד", "מטרות ויעדים חיוניים", "אסטרטגיות", "תכניות פעולה", "יעדים ומדדים".

לעומתה, בשיטת תכנון אחרת - ה"LOTS" - אנו מגדירים, מלמעלה למטה, "תכלית", "אסטרטגיות", "יעדים לטווח ארוך", "יעדים לטווח קצר", ו"פעולות". כלומר, "מטרות ויעדים חיוניים" לפי ה"SWOT" הן "אסטרטגיות" לפי ה"LOTS", ו"אסטרטגיות" לפי ה"SWOT", הן "יעדים לטווח ארוך" לפי ה"LOTS". התבלבלתם? לא נורא. מה שחשוב זה לא הביטוי, אלא ההיררכיה היורדת, מ"מטרת העל" ועד "תכנית הפעולה, המפורטת.

ראוי להתעכב על ההגדרות הקיימות במכללה לביטחון לאומי לגבי המונחים, לפי מדרג יורד:

• היעוד הלאומי הוא מושג-העל, סיבת הקיום והמהות, ה -“Raison D’etre”.
• אינטרסים לאומיים הם צרכי העל ההכרחיים לקיום הייעוד. סוג האינטרס הלאומי קובע את הפעולה המדינית, בתקופה מסויימת, ולא רק המדינית. פרופסור ברנארד ברודי, מומחה בינלאומי בתחום האסטרטגיה טען, כי אינטרסים חיוניים הם אלה, "שאנו מוכנים להילחם למענם גם מלחמה כוללת (ברודי, 1973, ע' 296). חשוב, כי "האינטרסים הלאומיים", שתקפותם קבועה או כמעט קבועה, יהיו מקובלים על-ידי רוב הציבור, שכן הם אמורים לבטא את התכלית והטעם של קיום הכלל הלאומי (נושא זה יתורגל על-ידי התלמידים, בעת שינסו להגדיר "אינטרסים לאומיים". למשל, הקונפליקט שבין מדינה דמוקרטית ומדינה יהודית והשלכתו על הקונצנזוס הציבורי).
• מטרות לאומיות הן התכליות, אותן יש להשיג כדי לקיים את האינטרסים הלאומיים ולחזקם. מדובר בעקרונות, לאורם ראוי לבנות את תוכניות הפעולה המדיניות והביטחוניות.
• יעדים לאומיים הם ה"מדרגה" התחתונה, הנגזרת מהמטרות הלאומיות. אלה הן bגזרות פעולה של ממש. ההישגים הנדרשים, חומריים ואחרים, שיוגדרו באופן מפורט ותכליתי יותר.

 הכרת הגישות לגבי הגדרת או אי הגדרת יעוד, אינטרסים, מטרות ויעדים לאומיים:

ארצות-הברית מחד גיסא ובריטניה מאידך גיסא מייצגות שני קצוות של השקפה לגבי מיסוד או אי מיסוד של תהליך קביעת האינטרסים החיוניים: האמריקאים עשו זאת באופן מסודר מאד וקונקרטי, בעוד גישת הבריטים היא להימנע מכך, ו"לחצות את הגשר" כאשר מגיעים אליו, היינו, להחליט על האינטרסים רק כאשר צריך.

בעוד ש"היעוד" הינו קבוע, האמריקנים, לפחות לכאורה, מגדירים, מידי תקופה, את האינטרסים שלהם. יתרה מכך. הם מתעדפים אותם ומתקצבים אותם (הגדרה -> תיעדוף -> תקצוב).

על פי חוק, מידי שנה, בחודש ינואר, מגיש נשיא ארצות הברית לקונגרס מסמך המפרט את אסטרטגיית הביטחון הלאומי של ארצות הברית. הגירסאות הלא מסווגות של מסמכים אלו מופיעים, בגלוי, באינטרנט. לשם המחשה, אחרי פיגועי הטרור של ה- 11 בנובמבר 2001. במסמך מציב הנשיא 8 מטרות לאומיות:

1. הובלת המאבק לחופש ולכבוד האדם.

2. יצירה וחיזוק של בריתות למלחמה בטרור העולמי.

3. שיתוף פעולה לטיפול בסכסוכים אזוריים.

4. מניעת היכולת של יריבים לאיים בנשק להשמדה המונית.

5. קידום של תקופה חדשה של צמיחה כלכלית עולמית באמצעות סחר חופשי ושווקים חופשיים.

6. הרחבת מעגל המדינות המפותחות ע"י סיוע לפתיחות של חברות ובניית תשתית לדמוקרטיה.

7. שיתוף פעולה עם מעצמות עולמיות אחרות.

8. שינוי ארגוני הביטחון הלאומי בארה"ב, באופן שיתאימו לאיומים ולהזדמנויות של המאה ה- 21.

לעיונכם, ניתן להוריד כאן לעיון את מסמך העמדות הרפובליקניות שך האינטרסים הלאומיים של ארצות הברית, שפורסם ע"י מרכז ניכסון, מרכז בלפר ומכון ראנד של "הוועדה בדבר האינטרסים הלאומיים של ארצות הברית" משנת 2000: the commission on america's national interests - 2000.

בארצות הברית, לא רק הממשל מגדיר ומתעדף אינטרסים לאומיים וגוזר מהם מטרות ויעדים, אלא אף האופוזיציה, שמתחברת עם אנשי אקדמיה ידועי שם, המזוהים איתה.

לדוגמה, להלן מסמך, שנכתב כחלק מהכנות המפלגה הרפובליקנית, בראשות ג'ורג' בוש הבן, להתמודד מול אל גור. הוא נכתב על-ידי קבוצת מחקר, שאנשיה הפכו, לאחר מכן, בכירים בממשלו של בוש הבן.

בדוגמה זו לא קיימים רק הגדרות של אינטרסים מטרות ויעדים, אלא אף תיעדוף שלהם: האינטרסים, לדוגמה, מתועדפים ל"אינטרסים לאומיים חיוניים" (Vital National Interests) ול"אינטרסים לאומיים חשובים" (Just Important National Interests). האינטרסים הללו נגזרים למטרות לאומיות, מתועדפות אף הן; ל"מטרות חיוניות" (Vital); ול"מטרות חשובות במיוחד" (Extremely Important). תיעדוף כזה, למשל, ניתן למצוא לעיתים גם אצלנו, למשל, בתכנית פעולה מפורטת שהכין שמעון פרס באמצעות "צוות 100 הימים" שלו, לפני בחירות 1998.

באשר לבריטים, מדוע הם נמנעים מהגדרה כזו? האם זה משום שחלק מהאינטרסים אינם מוסריים? שאלה טובה היא עד כמה שיקולים מוסריים צריכים להשפיע על הגדרה או אי הגדרה של אינטרסים. שהרי, כל מדינה עובדת לפי קוד ערכי כזה או אחר, חלקו גלוי וחלקו מוסתר, וחלק מהמדינות, אינן מעונינות לחשוף את החלקים המוסתרים. ברנרד ברודי (1973, עמ' 323-315) למשל טוען, שיש היסטוריה ארוכה למסורת של חוסר רלוונטיות של השיקול המוסרי לאינטרס הלאומי.

דיון אחר אפשרי בשאלה, האם יש קשר בין אי הגדרה למנהיגות נתונה (קיימת, או חסרה) או לאיכות ה"משילות" באותה מדינה?

בנוסף, קיים גם הצד השני של המטבע: מה קורה כאשר הגדרנו אינטרסים ומטרות והם שגויים, או מטורפים? האם מצב זה אינו גרוע יותר מאי הגדרת אינטרסים/מטרות בכלל?

הוגה הדעות הצבאי הבריטי הנודע, ג'. פ. צ'. פולר (1987), מדגיש בספרו "מלחמת העולם השניה", כי לא מספיק שיהיו מטרות לאומיות. הן חייבות להיות גם ריאליות. בטיעוניו, שמתמקדים בדיון שבסוף הספר, כי בריטניה וצרפת תימרנו עצמן למצב של מטרות בלתי ריאליות, כאשר ערבו לשלמותה של פולין במצב אסטרטגי בלתי אפשרי. לכן, היתה זו שטות גם מבחינה מדינית. לעומת זאת, כאשר סטלין סיפח יותר ממחצית פולין, הן לא הכריזו עליו מלחמה. הוא יוצא גם נגד מטרת בנות הברית של מלחמה בלתי מוגבלת, עד לכניעה מוחלטת בטענה, כי בכך הצליח צ'רצ'יל לא רק להשמיד את גרמניה, "אלא גם היכה את התשתית של מדיניות החוץ ושל האסטרטגיה הבריטית, שהיו מיוסדות ... על עובדות גיאוגרפיות מוצקות".

ניקח, למשל, דוגמה אחת ולראות כיצד היא מתפתחת:

דוגמה לאינטרס לאומי אמריקני: "למנוע ולהפחית את האיום של התקפת ארצות הברית בנשק אטומי, ביולוגי וכימי" (נכתב ב- 1996 וכל כך רלוונטי היום…).

המטרות הלאומיות הנגזרות: "לבנות יכולת מודיעינית לאיתור האיומים הללו ומיונם לפי רמת מסוכנות"; "לבנות יכולות הגנה על ארצות הברית מאיומים אלו"; "לבנות יכולות לתקיפה ולהשמדה של איומים אלו בארצות המקור שלהם".

דוגמה ליעד הנגזר מהמטרות: "טילים בליסטיים, מסוג מסויים, יהיו מבצעיים, פרוסים ומכוונים למטרות היעד, עד לתאריך x".

(ניתן למצוא פה גם דוגמה לתכנון לאומי למדינת ישראל, ובה הגדרת ייעוד ואינטרסים לאומיים, וגזירתם למטרות וליעדים לאומיים)

שאלה טובה לדיון אחר בהקשר זה היא: מה הקשר בין הקונצנזוס למטרות לאומיות? האם בכלל ניתן להגיע לקונצנזוס? עד כמה הקונצנזוס משפיע (מעוות?) את התעדוף?

הבנת המשמעויות הייחודיות לישראל והמחירים האלטרנטיביים של אי הגדרת יעוד, אינטרסים, מטרות ויעדים לאומיים:

נפתח בכך, שכמו בבריטניה, משך שנים רבות לא היו לישראל אינטרסים לאומיים ומטרות לאומיות מוגדרים.

האם זה המשך המסורת הבריטית? האם יש סיבות אחרות? למשל: מצבו המידרדר של המינהל הציבורי בישראל, שניתן בהחלט להגדיר את אי קיום תיכנון תקופתי ברמה הלאומי כאחת מחולשותיו (ואולי, שיטה לרפאו בעתיד).

אי הגדרת יעוד, אינטרסים, מטרות ויעדים מביאה לכך, שאין יעדים ברמה המערכתית, המחייבים את כלל משרדי הממשלה לעבודה מתואמת ומשולבת, ואין, כמובן, תיעדוף. בהעדר הגדרה ברורה של אינטרסים ומטרות, כל גוף פועל בנפרד וגוזר לעצמו יעדי טווח קצר (אף אחד בישראל לא מתכנן לטווח הארוך) לעיתים הפוכים ומנוגדים לאלה של גופים אחרים, במקרה הטוב מתוך טובת העניין, ובדרך-כלל מתוך אספירציות שונות אחרות. אין אינטרס ומטרה אחת. הדיונים עם הקברניטים עמומים והתוצאות ניתנות לפרשנות. ולא רק זה. הקברניט (דרך וועדות החקירה) ולעיתים גם בתי המשפט עוד בודקים את ביצוע היעדים שהגדירו דרגי השטח במבחן התוצאה, ובשנים האחרונות - בעיקר במבחן האחריות האישית. כל גורם שטח נשאר עם ראיית העולם שלו, האינטרסים שלו (הלגיטימיים והלא לגיטימיים) והכסת"ח שלו. לפי כל אלה הוא מגדיר את המטרות האפשריות וכך הוא גוזר את היעדים.

כך לדוגמה, טען ניצב אליק רון, ששימש מפקד המחוז הצפוני של המשטרה לאחר אירועי "אינתיפדת אל-אקצה" כיון : "מישהו צריך לקבל החלטה מה נחשב לקו אדום. האם חסימת כביש? האם התקפת ישוב? גומרים דיונים עם ראש הממשלה ולא יודעים. כשהממשלה לא מחליטה אני המחליט. אני החלטתי שהישובים זה קו אדום" (ברנע, 2000).

[הצילום המקורי: משטרת ישראל]

המשטרה, אגב, הייתה, משך שנים, הגורם השלטוני הכמעט יחידי במגזר הערבי עד שנשארה לבד (למשל, בפרשת הריסות הבתים). אנשיה שילמו מחיר כבד בבתי משפט, והיא הבינה את הרמז. היום, בפקודה, שוטרים לא עושים מרדפים אחרי חשודים בתוך השטח הערבי הישראלי. אלה "יעדים הפוכים" שלא רק שלא תואמים, אלא אף סותרים אינטרסים מובהקים של מדינת ישראל.

פה ניתן להגדיר נושא חדש לדיון: פילוסופי וענייני: השאלה מה זכותו המוסרית של שלטון, הנמנע מלהגדיר אינטרסים, מטרות ויעדים, לבחון בדיעבד, במבחן התוצאה, את הדרג המבצע,

[לאוסף המאמרים על תכנון לסוגיו, לחצו כאן]

העשרה

• יחזקאלי פנחס, רזי עפרון (2010), האם הם בכלל מתכננים? הנזקים שבהיעדר תכנון לאומי אמתי במדינת ישראל, 8/7/10.

מקורות

• בארנארד ברודי (1973), מלחמה ופוליטיקה, מערכות - משרד הביטחון ההוצאה לאור, עמ' 296.
• גל רם (2009), מתווה ארגוני להקמת אגף לתכנון אסטרטגי ומדיניות במשרד לביטחון הפנים, ירושלים: מדינת ישראל, המשרד לביטחון הפנים.
• פולר ג'. פ. צ'. (1987), מלחמת העולם השנייה, תל-אביב, מערכות, עמ' 344-340.
• Pollit C., Bouckaet G. (2004), Public Management Reform, Oxford: University Press, pp. 292-296, 285-292, 270-277.