כוח משימה בין משרדי: פתרון חלקי לאימפוטנציה שלטונית

צוות משימה

[תמונה חופשית שהועלתה על ידי Maryland GovPics לאתר flickr]

[לאוסף המאמרים, 'הכל על ביורוקרטיה', לחצו כאן] [לאוסף המאמרים על על שחיתות שלטונית ואחרת, באתר 'ייצור ידע', לחצו כאן]

ניצב משנה בגמלאות, ד"ר פנחס יחזקאלי הוא שותף בחברת 'ייצור ידע' ואיש אקדמיה. שימש בעבר כראש המרכז למחקר אסטרטגי ולמדניות של צה"ל. הוא העורך הראשי של אתר זה.

*  *  *

אחת הבעיות הקשות שנוצרו כתוצאה מהיעדר המשילות, בשל 'הסתיידות' המנגנונים הביורוקרטיים השלטוניים בישראל, היא השיתוק המנהלי שנוצר מכך שאין כמעט בנמצא משרד אחד, אשר חולש על מכלול הגורמים האחראים לבעיה מסוימת, והפיצול הזה כופה שיתוק.

כשתקועים מחפשים מעקפים... מעקף ביורוקרטי כזה הוא השיטה של כוח משימה בין משרדי:

  1. קובעים יעד לאומי ארוך טווח בהחלטת ממשלה;
  2. יוצרים פורומים משותפים מחייבים של גורמי ממשל רלוונטיים להשגת היעד.
  3. יוצרים 'שולחן עגול' שבו מצויים נציגי המשרדים השונים יחד, על בסיס יום יומי. הקרבה הזו יוצרת סוציאליזציה ומחויבות לקבוצה, שהיא גדולה יותר מהנאמנות למשרד האם. תפקיד השולחן העגול לשתף במידע על בסיס יום יומי, ולחפש פתרונות לבעיה המשותפת בתחום היתרון היחסי של אותו משרד (לדוגמה, תקיפת בכיר בפשע המאורגן דרך סוגיות מס). כך נוצרות תכניות פעולה על בסיס כלל מערכתי.
  4. אכיפה בשטח: על בסיס הידע המשותף והתכנון המערכתי, פעילות שטח רב משרדית, שבה כל משרד אוכף את אותם תחומים רלוונטיים בנשוא הפעולה, הנתונים לאחריותו.

מודל העבודה המערכתי המשותףהשיטה הזו נולדה באינטראקציה שבין המשרד לביטחון הפנים ומשרד המשפטים, לקראת סוף העשור הראשון של המילניום, בשיא הלחץ הציבורי בגין הפשיעה המאורגנת ומה שמכונה "הפיגועים הפליליים". התוצאה כה היטיבה עם משתתפי כוח המשימה (כולל גופים שמחוץ למשרדים הללו, כמו רשות המסים), עד כי השיטה השתרשה בדנ"א של שני המשרדים הממשלתיים המובילים את הכוח (המשרד לביטחון הפנים ומשרד המשפטים); וביזמתם, מוצע הרעיון לכל בעיה מערכתית שחייבת פתרון בין משרדי.

עד היום פועלים, בהצלחה יחסית, שני מודלים כאלה: בתחום הפשיעה המאורגנת והשחיתות הציבורית; ובתחום השתלטות גורמים עבריינים על שטחים ציבורים. מודל שלישי נוצר לאחרונה, במרץ 2016, בסוגיית המאבק בהסתה ברשת:

כוח המשימה למאבק בפשיעה המאורגנת ובשחיתות הציבורית

מה שחייב את הממשל לפעול באפקטיביות, בתחום המאבק בפשע המאורגן, היה ההצטרפות בשנת 2000 לאמנת האו"ם ללחימה בפשיעה, והחוקים שנחקקו בעקבותיה; כמו גם מספר "פיגועים פליליים" בין ארגוני פשיעה ומשפחות פשע, שבהם נהרגו אזרחים חפים מפשע, בשנת 2003.

בתוך ישראל, המאבק המערכתי בפשיעה המאורגנת כולל את הגופים הבאים:

  • משטרת ישראל;
  • שב"ס;
  • הרשות להגנת עדים;
  • מטה המשרד לביטחון הפנים (ששלושת הגורמים האחרונים פועלים באחריותו);
  • רשות המסים;
  • הרשות להלבנת הון;
  • הרשות לניירות ערך;
  • היחידה לפיקוח על נותני שירותי מטבע, משרד האוצר;
  • משטרה צבאית חוקרת (מצ"ח);
  • היועץ המשפטי לממשלה;
  • הפרקליטות;
  • מערכת בתי משפט.

שיתוף הפעולה המלא בין מכלול הגורמים הללו הוא קריטי להשגת אפקטיביות בטיפול בארגוני הפשיעה.

שיתוף פעולה זה מוסד בהחלטת ממשלה: בעקבות "יישור הקו" עם העולם המערבי והחקיקה בנושא הפשע המאורגן, אישרה ממשלת ישראל ביום 1.1.2006 את הוצאתן לפועל של התכנית הכוללת למאבק בפשיעה חמורה, בפשיעה המאורגנת ובתוצריהן, ושל התכנית להגנה על עדים.

מדובר בשתי תכניות מרכזיות ותקדימיות שהן פרי עבודה מקצועית משותפת של משרד המשפטים, המשרד לביטחון הפנים, התביעה הכללית ומשטרת ישראל, במטרה לשפר את יכולותיהם של מנגנוני האכיפה להתמודדות עם הפשיעה החמורה.

ממשלת ישראל קבעה את המאבק בפשיעה החמורה ובפשיעה המאורגנת ובתוצריהן כיעד לאומי ארוך טווח. כן נקבע כי השגת היעד תבוצע באמצעות חיזוק שיתוף הפעולה ושילוב יכולות בין כלל רשויות האכיפה העוסקות בתחום.

על מנת להשיג את יעד המאבק בפשיעה החמורה והמאורגנת ובתוצריהן, קבעה הממשלה מספר פורומים משותפים, אשר  יקבעו ויובילו  את יעדי התכנית, כמפורט לעיל:

  • צוות היגוי על: צוות בראשות היועץ המשפטי לממשלה, ששותפים לו מפכ"ל המשטרה, פרקליט המדינה, מנהל רשות המסים ויו"ר הרשות לניירות ערך. מטרתו: התוויית המדיניות להשגת יעדי המאבק.
  • ועדה מתמדת: פורום בראשות ראש האגף לחקירות ולמודיעין של משטרת ישראל, ששותפים לו נציגים בכירים מכלל רשויות האכיפה: משטרת ישראל, הפרקליטות, רשות המסים, הרשות לניירות ערך, שב"ס, הרשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור, הרשות להגבלים עסקיים ועוד. מטרת הוועדה לבצע הכוונה ותיאום פעילות המאבק בפשיעה החמורה ובפשיעה המאורגנת ובתוצריהן. תכלית הוועדה להביא ליישום מיטבי של החלטות צוות ההיגוי, תוך חיזוק שיתוף הפעולה בין כלל רשויות המדינה העוסקות באכיפת חוקים הנוגעים למלחמה בפשיעה החמורה ובפשיעה המאורגנת ובתוצריהן.
  • מוקד מודיעין משולב: צוות מודיעין משולב המורכב מנציגים מקצועיים של משטרת ישראל, של רשות המסים ושל הרשות לאיסור הלבנת הון. הצוות מחליף מידע מודיעיני ויוזם חקירות שנידונות ומובאות לאישור הוועדה המתמדת.

הסינכרון בין הגופים הפועלים לא הייתה מידית. בעיקר לא שיתוף הפעולה המלא עם רשות המסים, שוועד העובדים שלה נאבק לאורך זמן במודל, בדרישה לפיצוי הוגן על הסיכון שנוטלים אנשיו. אולם, הליכה תקציבית לקראת הוועד בצד לחץ ציבורי משמעותי שסימן את אנשי הרשות כסרבנים וכאשמים בחוסר היכולת להשתלט על הפשיעה המאורגנת, הסדירו לבסוף את הבעיות.

בדרך זו של מיסוד מבני של שיתוף הפעולה, נוצרה מערכת מתואמת ואפקטיבית שבה חולקים כל המשתתפים את המידע - המגיע לכל אחד מהם – וכך, בונים תמונת מצב כוללת;  ויוצרים אכיפה משולבת, שבה כל גורם אוכף את החוק מול נשוא הפעולה בתחומים שעליהם הוא ממונה.

מודל מערכתי משותף

[בעל הזכויות בתמונה זו לא אותר. לכן, השימוש נעשה לפי סעיף 27א' לחוק זכויות יוצרים. בעל הזכויות הראשי, אנא פנה ל: [email protected]]

כוח המשימה למאבק בהשתלטות גורמים עבריינים על שטחים ציבורים וחופי ים

(גולדברג, 2016)

בשנת 2008 החלה פעילות של אכיפה אזרחית כלכלית בפרקליטות האזרחית של מחוז חיפה, בשיתוף פעולה עם משטרת ישראל.  הפעילות הובלה על ידי הפרקליט האזרחי של מחוז חיפה, עורך דין איתן לדרר ואנשיו. בתחילה, ההיענות של הגופים האזרחים הייתה נמוכה. היו חששות רבים אצל הגופים הרלוונטיים מהיתכנות הצלחתו של התהליך, והתלבטות אם להשתתף או לא.

אולם, אל ההצלחות הצטרפו גופים רבים נוספים לפעילות האכיפה, וככל שהתנסו בפעולות המשותפות, הטמיעו את היתרונות הגלומים בהם על פני עבודה יחידנית, להעצמתם הם.

בדומה ל"שולחן העגול" בטיפול בפשע המאורגן, נוצר גם כאן "שולחן עגול", שכונה גם "שולחן אובלי" בשל צורת הישיבה, ובהמשך שונה שמו ל"ניפוץ מיתוס" (עדות למהפך המנטלי העובר על הגופים המשתתפים). כיום הוא מכונה על ידי היועץ המשפטי לממשלה "פרויקט מניפה".

יעדי האכיפה נבחרו בצורה קפדנית, בתיאום בין הפרקליטות למשטרת ישראל "מתפ"א", כאשר חברי "השולחן העגול" היו הגורם הראשי להעלאת יעדים משלהם לטובת טיפול משולב. בבחירת היעד נבחנת כמות העבירות האזרחיות שמבוצעות על ידו בעולמות תוכן שונים, על מנת לשרת גופי אכיפה רבים ככל שניתן בפעילות; נערכת תכנית פעולה של כלל גופי האכיפה בשת"פ משטרת ישראל  מתפ"א,  כאשר הפרקליטות האזרחית או מנהלת תיאום פעילות האכיפה (מתפ"א) מתכללת את כלל הפעילות; ואז, יוצאים לשטח לביצוע.

הצלחת הפעילות המשולבת בחיפה הביאה ל'שיכפולה' על ידי מתפ"א לכלל הארץ, ואחרי הדיון שנערך אצל היועמ"ש בתאריך 24/2/2014, היא אומצה על ידו כתכנית "מניפה" לפעילות כלל ארצית.

הרציונל המנחה הינו:

  • פעילות משולבת כנגד מחוללי פשיעה בכירים וארגוני פשיעה ברחבי הארץ;
  • במסגרתה מושם דגש על עבירות אזרחיות ומנהלתיות;
  • בהשתתפות מ"י ויחידות שונות בתחום הפשיעה הכלכלית.

ייחודיות הפעולה הינה ביכולת של מתפ"א לאגם משרדי ממשלה וגופים אזרחים רבים לטובת פעילות ממוקדת אחת, כשכל משתתף מפעיל את סמכויותיו כנגד האובייקט הנבחר, וכוח מתפ"א מאבטח את הכוחות.

רשימת הגופים המוזמנים לפעילות משתנה מפעילות לפעילות - בהתאם למידע המתגבש טרם הפעילות - ומורכבת מנציגי גופי האכיפה הרשומים מטה. היא תכלול, בדרך כלל, לפחות חמישה גופים שונים בנוסף למשטרה:

  • פרקליטות – אזרחית, פלילית, מסחרית;
  • רשות מקרקעי ישראל;
  • היחידה הארצית לפיקוח על הבניה;
  • הסיירת הירוקה;
  • המרכז לגביית קנסות;
  • ביטוח לאומי;
  • מקורות;
  • ניהול ספרים;
  • קק"ל;
  • משרד התחבורה;
  • משרד האוצר;
  • נש"מ ונותני שרותי מטבע" חלפנות כספים;
  • משרד הבריאות השירותים הווטרינרים;
  • מפקחי מזון;
  • יחידת "יהלום" רשות המיסים;
  • פיצוח חקלאי;
  • חברת חשמל;
  • מע"מ;
  • כיבוי אש;
  • נתיבי ישראל;
  • הונאה בכשרות של משרד הדתות;
  • עובדים זרים;
  • משרד הכלכלה;
  • משרד האנרגיה והמים;

ועוד... 

כל גוף מבצע ביקורת בעסק המבוקר, במקביל לשאר גופי האכיפה, ומפעיל את סמכויותיו על פי חוק.

גדר[תמונה חופשית שהועלתה על ידי Rob "Berto" Bennett לאתר flickr]

כוח המשימה למאבק בהסתה ברשת, המובילה לטרור

בדיון מה-14/3/16 בראשותם של השרים גלעד ארדן ואיילת שקד, סביב סוגיית ההסתה ברשתות החברתיות המובילה לטרור, הנחו השרים על הקמת צוותים בין-ארגוניים של נציגי המשרד לביטחון הפנים, משרד המשפטים, משטרת ישראל, שירות הביטחון הכללי (שב"כ), צה"ל ופרקליטות המדינה, לשם התמודדות עם התופעה:
  • צוות ראשון יהיה מורכב מנציגי כוחות הביטחון אשר יהיו אחראים על ניטור חומרי ההסתה הקיימים ברשת והעברתם לגורמי משרד המשפטים, אשר יהיו אחראים על העבודה אל מול הרשתות במטרה להסירן מהרשת.
  • צוות נוסף יהיה מורכב מנציגי המשרד לביטחון הפנים, המשטרה ומשרד המשפטים ומטרתו לבחון השוואת חקיקה הקיימת כיום במדינות אחרות בעולם, במטרה להעלות רעיונות לחקיקה בנושא ההסתה לטרור ברשת.

אין עדיין פרטים באשר לדרך הפעולה של הצוותים ו/או לתוצאות.

לסיכום

המודל של כוח משימה איננו פתרון כולל לתופעות של 'שלטון הביורוקרטיה' והקיפאון שמשתק את משרדי הממשלה, אולם הוא מאפשר החזרה של משילות אפקטיבית לתופעות אקוטיות, ודרך כך לשמר מידה מסויימת של אמון ציבורי במערכת השלטונית.

[לריכוז המאמרים על על שחיתות שלטונית ואחרת, באתר 'ייצור ידע', לחצו כאן]

[לקובץ המאמרים, 'הכל על ביורוקרטיה', לחצו כאן]

מקורות והעשרה

  • בעז גולדברג (2016), השתלטות גורמים עבריינים על שטחים ציבורים וחופי הים באזורים עירונים במדינת ישראל, גלילות: המכללה לביטחון לאומי, צה"ל.
  • שוהם יוסף (2014), ההתמודדות עם ארגוני פשיעה במתקני שירות בתי הסוהר, גלילות: המכללה לביטחון לאומי, צה"ל.
   

3 thoughts on “כוח משימה בין משרדי: פתרון חלקי לאימפוטנציה שלטונית

  1. Pingback: מנהל מערכתי (Case Manager): משליט הסדר בכאוס הביורוקרטי בימי משבר - ייצור ידע

  2. Pingback: הכל על ביורוקרטיה באתר 'ייצור ידע' - ייצור ידע

  3. Pingback: על שחיתות שלטונית ואחרת, באתר 'ייצור ידע' - ייצור ידע

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר.