[צילום: משטרת ישראל]

[לקובץ המאמרים על תרבות, סטייה ושחיתות שוטרים באתר ייצור ידע', לחצו כאן]

אחת העובדות המרתקות שצדה את עיני בפרשת סגן המפכ"ל המפוטר, ניסים מור - שנחשד בהטרדה מינית של מספר שוטרות - היא שלפי התקשורת, מור הודה בעובדות אך טען שמעשיו מהווים בעיה אתית ולא פלילית. המשמעות של הדברים הינה שההשקעה של המשטרה באתיקה מקצועית משתלמת. שוטריה וקציניה יודעים מהי, ומהם ההבדלים בינה לבין עבירה פלילית. המסקנה היא שראוי לבחון לעומק אם ההשקעה באתיקה אינה מלאכה לבטלה. לימודה לא גורם להם להתנהג לפיה, אלא רק לדעת - בהצלחה כזו או אחרת - לא לחצות במעשיהם את הגבול בין המעשה האתי והעבירה הפלילית.

אחד הויכוחים המרתקים שהיו לי בשמונה שנותי במכללה לביטחון לאומי של צה"ל, היה עם פרופ' אסא כשר (ראו תצלום משמאל), שלימד בה אתיקה מקצועית. אסא טען שהאתיקה המקצועית היא שלב חיוני בהתפתחותו של ארגון. אני טענתי, שארגונים צבאיים כמו המשטרה רואים באתיקה רק "עלה תאנה" המהווה אליבי לחשיבתם ומעשיהם באמת.

[הצילום משמאל הועלה לויקיפדיה ע"י זאב גלילי. קובץ זה הוא בעל רישיון Creative Commons להפצה, תחת רישיון זהה, גרסה: CC BY-SA 3.0]

אימוץ הקוד האתי על ידי המשטרה התקבל בשנת 1997 בהערכה רבה בתקשורת ובציבור. ב'מעריב' למשל, נטען, באותה עת, כי "הופעת מסמך כזה, המבטא, גם את הנאמנות המסגרתית לעקרונות המדינה הדמוקרטית וגם את הנאמנות המקצועית לעקרונות השירות הציבורי בתחום אכיפת החוק, היא בשורה טובה לשוטר ובשורה טובה לאזרח" (מעריב, 1997). האמנם?

אני טענתי כי למשטרה עצמה ספק אם הקוד האתי הווה בשורה, ובוודאי לא שינוי. הקוד לא היה פועל יוצא של צורך, אלא פרויקט, במידה רבה של איש אחד, קצינה באגף כוח אדם לשעבר (כיום אמ"ש) - נוגה רוגל - שדחפה את הפרויקט ושבכירי המשטרה לא מצאו טעם להתנגד לו, מה עוד שהאח הגדול, צה"ל, אמץ גם הוא קוד דומה לפני כן. אולם, כמו בכירי הצבא לפניהם, הם גם לא התגייסו ולא פעלו להטמעתו ולהצלחתו. ההחלטה שהנושא יועבר לשוטרים על ידי סגל הקצונה לא קויימה, ובפועל, ההכשרה, במקומות שהיא עוד ניתנת, מתבצעת בדרך כלל על ידי מדריכים מן החוץ או על ידי קצינים זוטרים (רוגל, 2002). משמעותו של הדבר בתרבות הארגונית המשטרתית הוא, שאין זה באמת נושא שבנפשו של הארגון, אלא, מעין העשרה בלבד.

הקוד האתי רק סייע להבליט את הניגוד הצורם בין המילים היפות שנכתבו לבין המציאות, ודומה, שאם לפני מספר שנים הייתי עוד זקוק לדוגמאות על מנת לשכנע בכך, היום, לכולנו ברור במה דברים אמורים.

אודה על האמת, הייתי מתפלא מאוד אם היה הקוד האתי מצליח לגרד ולו מעט את התרבות הארגונית המשטרתית. את אלה השואלים, מדוע לא הצליח הקוד האתי להגשים את הציפיות? אנסה לשכנע, שהבעיה היתה בציפיות ולא בקוד האתי.

טענתי המרכזית היא, שהיבטים ערכיים, חשובים ככל שיהיו, לא "עובדים" על ארגונים היררכיים. מהותם של ארגונים אלה במבנה הארגוני שלהם ובתהליכי העבודה המתקיימים בהם. זאת, משום שהמבנה ותהליכי העבודה הם שמצמיחים חלק מן ההתנהגויות החריגות. במילים אחרות, ארגון בירוקרטי היררכי שמבקש להשיג יותר שמירה על ערכים, עדיף שיתמקד בהקטנת ההיררכיות ובצמצום מפקדות. זה יביא לתוצאה המקווה הרבה יותר מחיבורו של הקוד האתי ומהנסיונות להטמעתו.

השירות הציבורי כ"קובץ של ממשלכות פיאודליות"

על מנת להסביר את דברי אני מבקש להרחיק לתחילת המאה העשרים, אז קיבע הסוציולוג והפילוסוף הגרמני, מקס ובר (Weber, 1947) את דמות הארגון ההיררכי בתיאוריה המפורסמת שלו שכונתה "המודל הטהור של הביורוקרטיה". מודל זה מאפיין את הביורוקרטיה הממשלתית עד ימינו. עיקריו הם: מבנה דמוי פירמידה; וביורוקרטיה, המאופיינת בריכוזיות ובהגדרה ברורה של סמכויות, והמעוגנת בנהלים.

הארגונים הצבאיים, הצבא, המשטרה, שירות בתי הסוהר וכדומה, הם ענף של משפחת הארגונים הוובריאנים. המיוחד בהם הוא, שחלק מהתכונות המאפיינות את הארגון הוובריאני מודגשות בהם בהדגשה יתרה. זאת, בשל המשמעת וההיררכיה הברורה בארגונים הללו יותר מארגונים ביורוקרטיים אחרים, כמו גם בשל העובדה שסימני המעמד תלויים על הכתפיים.

חשוב לציין – אין תחליף לארגונים הביורוקרטיים. הם חיוניים לתפקודה התקין של כל מדינה, בשל העובדה, שזהו דגם הארגון האפקטיבי והיעיל ביותר להשגת מטרות מוגדרות; שמצליח לקחת קבוצה גדולה של אנשים ולגרום להם לפעול תחת רציונל אחד (תארו לעצמכם, למשל, את תהליך ההתנתקות מרצועת עזה וצפון השומרון מתבצע בחוסר היעילות ובבלגן המאפיין "ארגוני הזנק" (סטרט-אפ) ששונים מאוד במובנים מסוימים מארגונים ביורוקרטיים, ובנויים כמעט ללא היררכיה. ארגונים כאלה אפקטיביים בהשגת פריצת דרך טכנולוגית, שמהותה מעורפלת למדי בשלבי הפיתוח ההתחלתיים, אולם, לא יצלחו להשגת מטרה ברורה שנקבעה מראש.

הבעיה היא ש"אין ארוחות חינם", ואין טוב בלי רע. אין תחליף לארגונים הללו אבל, אין גם דרך להיפטר ממגרעותיהם. הצורך לפעול באופן זהה בכל מקום גורם להם להסתמך על נהלים קשיחים, שלעולם לא יתאימו ממש לאירוע כזה או אחר. תקלות יוצרות עוד נהלים והר הנהלים יוצא משליטה. הדבקות בנהלים באה על חשבון פיתוח ידע מקצועי ועל חשבון חשיבה ושכל ישר. הם מפתחים, בדרך כלל, חוסר מקצועיות וחוסר אנטלקטואליזם מובהקים. המנגנונים שלהם נוטים לגדול באופן בלתי מבוקר וחסר שליטה, והם משבשים את פעילותם. בניגוד לארגונים העסקיים למשל, הם אינם עסוקים כל העת בהישרדות. מיקרוסופט הגדולה יודעת שפריצה טכנולוגית אחת יותר מידי והיא מחוץ לשוק, ועל כן, היא עושה הכל על מנת להקדים את מתחרותיה. אצלה, העתיד כבר כאן והמציאות דינמית; אולם, לארגונים בירוקרטיים נדמה שהם יחיו לנצח, ולכן, הם אינם הישגיים, למעט במצבים חריגים (אגב, ההנחה שארגונים כאלה חיים לנצח היא טעות גדולה. ספירת מלאי של תפקידי המשטרה שעברו או עוברים לגופים אחרים כדאי שתעורר סימני שאלה כבדים. אציין רק דוגמה אחת, את המשטרות העירוניות שכבר פועלות בערים ומהוות במקרים מסוימים תחליף למשטרה).

כיוון שמנהלי השירות הציבורי והמשטרה בתוכם חושבים שחיים לנצח, זמן ניהול רב מושקע לא ב"יצירת ערך" אלא ב"מאבקי אגו": ניסיון להגדיל תחומי סמכות ו"לבנות אימפריות" ("Empire Building"), שמוביל לסכסוכים תמידיים בין יחידות בארגון.

בגלל אופי הארגון הביורוקרטי, הסטטוס של המפקדים הבכירים מודגש מאוד. חצרו של גנרל היא מעין חצר מלכות, שיש לה את הטקסים הארגוניים וגינוני החצר שלה, ואת הקודים הפנימיים שלה. ה"חצר" העמוסה בגורמים אינטרסנטים הדוחפים לשיפור מעמדם, מקיפה בדרך כלל את הבכיר בחנופה; מלעיטה אותו באינפורמציה מסולפת, מטשטשת את המציאות, יוצרת מצגי שווא ונותנת לבכיר תחושה של עוצמה מוגזמת בהרבה מזו שיש לו בפועל. תשאלו מה בין זה לאתיקה – האמת, מעט מאוד...

לאלה מביניכם שאינם מצויים בנבכי המנגנון הביורוקרטי יישמעו הדברים בוודאי מופרכים. אולם, תיאורים של מאבקי הכוח במגזר הציבורי מצויים בשפע בספרות המקצועית וגם בתקשורת המסקרת את האירועים. כך למשל, החוקר גרהם אליסון, שחקר את ממשלו של הנשיא קנדי בעת משבר הטילים בקובה, אפיין את מערכת היחסים בין משרדי הממשלה כזירת התגוששות בין ארגונים פיאודלים למחצה, הקשורים זה בזה בקשר רופף, ולכל אחד מהם חיות משל עצמו. חיות זו מנוצלת, בדרך כלל, למאבק על טריטוריה ולהבלטת אותו חלק בארגון על חשבון השגת המטרה הכוללת (Allison, 1971, ע' 67). תיאור דומה נתן בתקשורת העיתונאי, נחום ברנע, ל"חצרו" של ראש ממשלה בישראל, וכינה אותה "חצר ביזנטית, שמייצרת מלחמות ביזנטיות" (ברנע, 2003).

בעולם של "מלחמות ביזנטיות" בין בכירים בארגון הוובריאני, בכל ארגון וובריאני וגם במשטרה, "קוד הנאמנות" לבעל הבית ולארגון הוא הקוד החשוב ביותר לפיו נשפטים קצינים ומקודמים בארגון. בטח לא הקוד האתי...

מאבקי הכוח בארגון והשלכותיהם

אם המבנה ותהליכי העבודה (כמו למשל, קוד הנאמנות) מכתיבים את התרבות הארגונית, נקל להבין מצבים הנגזרים מכך. לדוגמה: אם בפרשת התפטרותו של המפכ"ל לשעבר קראדי, לשופט זיילר היו כדבריו "חשדות כבדים", אולם, הוא לא הצליח לרדת לפשר התעקשותו של המפכ"ל, קראדי, למנות את ניצב משנה יורם לוי למפקד היחידה המרכזית בדרום (שביט ויועז, 2007). אם היה בוועדת זיילר מומחה לתורת הארגון המשטרתי היה בוודאי מציין בפני הוועדה, כי קראדי רק עשה את מה שעושים מפקדים בארגונים צבאיים, מאז ומתמיד, בריטואל המינויים הקרוי "דיוני שיבוצים". בארגון רווי בפוליטיקה ארגונית ובמלחמה על טריטוריות, מפקד מחוז חייב להראות לאנשיו שהוא מתגמל אותם על "נאמנות". המאמצים לקדם את לוי נבעו בראש ובראשונה מכך, שלוי היה המועמד של קראדי, שעלה לדיון השיבוצים מהמחוז שלו. אם היה קראדי נכנע ומסכים למינוי מועמד אחר מחוץ למחוז, היה מאותת לחבריו בסגל הפיקוד שהוא חלש, ומזמין בשפתו של גרהם אליסון, "פלישות" נוספות לטריטוריה שלו. לפקודיו הוא היה מאותת שלשווא יתלו בו את יהבם, שכן, אין הוא מסוגל לדאוג לאנשיו.

כך הופכים המינויים בארגונים היררכיים לחלק ממאבקי הכוח הארגוניים, כשהבכירים טווים 'דילים' ביניהם – אחד יתמוך בהצעתו של בכיר אחר למנות את פלוני; וכתמורה, יתמוך הבכיר בהצעתו שלו למנות את אלמוני. הבעיה בכל אלה היא, שהסוגיה "מי המועמד הטוב ביותר", הופכת שולית... זה טבעו של הארגון הביורוקרטי וזה רחוק מהאתיקה הארגונית כרחוק מזרח ממערב...

פתרון סגאת המינויים בארגונים ההיררכיים לא תיפתר בהפניית הבכירים לערכים ולא בהחתמתם על קוד אתי, אלא בשינוי תהליכי העבודה. למשל, במיסוד וועדות מינויים, שיכללו כל אחת, שופט לשעבר, בכיר במשטרה ונציג ציבור, שיקבלו את נתוני המועמדים, יראיינו אותם ויקבלו החלטה. את הוועדות יש להחליף מידי שנה, בטרם יעברו אנשיהם סוציאליזציה וייקשרו קשרים לא רצויים בינם לבין בכירי הארגון. השיטה של וועדות מינויים מופעלת, למשל, בצבא האמריקני, שם קרויה הוועדה "מועצת מנהלים" (Board). האמריקנים, אגב, ניסו לאמץ בשנות התשעים את השיטה הנהוגה אצלנו, הבינו את המשמעות וחזרו ב- 1997 ל"מועצות המנהלים". התוצאות נראו מיד בירידה באיכות המועמדים וב"השחיתות הרכה" שהוחדרה לצבא בעטייה (היימן, 2007).

דוגמה אחרת מחיי הארגונים הביורוקרטיים היא מה שקרוי "שיטת החריגים". כיוון שקשה לחיות במציאות של נהלים קשיחים, מאפשרים הארגונים הביורוקרטיים אישורים לחריגות מהנהלים. זוהי פרצה, שהמנגנון הביורוקרטי רתם עד מהרה למלחמות הבכירים, שכן, מה הטעם להיות בכיר אם אינך יכול לכופף את המנגנון ולהשיג לאנשיך את הדרוש להם, בעוד בכירים אחרים מצליחים לעשות זאת?

היות והדרגים המאשרים הם בדרך כלל ראש הארגון וזה העומד בראש מערך כוח האדם קורים שני דברים בעייתיים:

האחד, זמן ניהול רב ועצום הולך לטיפול בחריגים. שאלו כל ראש אגף כוח אדם בארגון היררכי ויספר לכם על הזמן הרב שגוזלת ממנו סוגיית הפניות הרבות של בכירים לאישור חריגים.

השני, ההטבות מרוכזות, בדרך כלל, בקרב מי שקרוב לאוזנם של הבכירים. אלה שעובדים בשטח מקבלים, מטבע הדברים, רק לפי הנהלים...

כל עוד האחראי על החריגים הוא ראש הארגון, הוא נמצא במצב בלתי אפשרי, שהרי, הוא הכתובת לבקשות העזרה; ולכל בקשה, נימוקים כהנה וכהנה, כולל נימוקים ארגוניים הקשורים לצורך בבעלי ברית פוטנציאליים וחוסר הרצון להקים עליו, במצבים מסוימים, בעלי חשבון נוספים בסגל הפיקוד.

גם פה, הפתרון לעולם לא יהיה בהטפה על הנזק הנגרם לארגון, לעובדיו ולציבור בכללותו מאישור החריגות הללו ומהעובדה שהן ניתנות באופן שאינו שוויוני לאלה הקרובים לאוזנם. הפתרון הארגוני היעיל תמיד הוא ליטול את הסמכות לאשר חריגים מבעלי הדרגות, ולהעבירה לוועדה בלתי תלויה, הנבחרת לפרק זמן מוגבל, שאינה מורכבת מאנשי משטרה.

משמעויות ומסקנות

אם היו העבירות האתיות והפליליות שמבצעים שוטרים וקצינים קשורים לתאוות בצע ולחוסר יכולת לעמוד בפיתוי מחד גיסא; ולרצון להיות אפקטיבי יותר בדרך של "עיגול" פינות מאידך גיסא, כי אז ייתכן והקוד האתי והחינוך לערכים היה מצליח יותר.

הבעיה היא שהמבנה הארגוני ותהליכי העבודה יוצרים מצב, לפיו התנהגות לא אתית היא המצב הטבעי וברירת המחדל של הארגון ולא להפך. כפיית התנהגות אתית עליהם היא, במקרים רבים, כפיית התנהגות שאיננה בדרך הטבע, ועל כן, סיכוייה להחזיק מעמד מוגבלים מאוד. זוהי נקודה שחשוב לחדד.

המבנה הארגוני ותהליכי העבודה של הארגונים הבירוקרטיים, והמשטרה בתוכם, יוצרים כללי משחק, לפיהם דווקא הבכירים אינם יכולים לפעול בדרך אתית אם ברצונם להגן על אנשיהם ולהיטיב עימם. המצב שבו הבכירים מבצעים פעילויות ארגוניות שאינן אתיות בעליל משמיט את הסיכוי להנחיל לארגון ערכים כלשהם.

המסקנות מכך הן שלוש:

האחת – רק נרפה מהארגון לרגע בתחום האתי, ומיד יחזור לסורו כי זה טבעו וזוהי ברירת המחדל שלו.

השנייה – התרופה תהיה תמיד בדרך של שינוי מבנה או שינוי תהליך ארגוני. אם "ימכרו" לכם שנעשה בארגון פלוני "תהליך יסודי של הפקת לקחים" ראוי שתשאלו מיד, "מה נשתנה במבנה הארגוני?". אם המסגרת המבנית לא השתנתה, דעו לכם שאין בשינוי ממש.

והשלישית, קוד אתי שאין בצידו נכונות לשנות מבנה ותהליכי עבודה על מנת לסתום את הפרצות יכול לגרום נזק, בכך שהוא נותן אשליה, מחוץ לארגון ולחלק מאנשיו, כאילו הקוד מחייב; בפועל, הוא משמש רק כאליבי לארגון, ועולם כמנהגו נוהג.

רק כשהסטיות הקיימות יתוקנו במידה מספקת לזמן נתון, יהיה ערך לקוד כתוב שיגדיר מצב נתון, ולא יסמן מצב ערטילאי, שאין בכוונת הארגון להשיגו.

והפתרון – כבר אמרנו. השטחת ההיררכיה משמעה פחות בכירים ופחות ביורוקרטיה. במצב השירות הציבורי כיום – פחות ביורוקרטיה משמעו פחות מלחמות מנהלים ופחות חריגות אתיות. ניתן גם להתאים לכל בעיה פתרון מבני שונה ותהליך עבודה אחר.

[לקובץ המאמרים על תרבות, סטייה ושחיתות שוטרים באתר ייצור ידע', לחצו כאן]

מקורות

• היימן יוסי (2007), קידום ושיבוץ קצינים בצה"ל: שיטה עם פוטנציאל ל'שחיתות רכה' וכיצד ניתן לשפרה, גלילות: המכללה לביטחון לאומי.
• מעריב (1997), "הקוד האתי של משטרת ישראל", http://www.tau.ac.il/~kasher/M148_1112_97.doc
• רוגל נוגה (2002), גיבוש והטמעת הקוד האתי במשטרת ישראל, ריאיון  מיום ראשון  8 דצמבר 2002, לוד.
• שביט ארי, יועז יובל (2007), פה היתה זוהמה בטהרתה, מוסף הארץ, 23/2/07, עמ' 22-18.
• Weber M. (1947), The Theory of Social and Economic Organization, Translated and edited by T. Parsons and A.H. Anderson, Glencoe, IL: The Free Press.