הגיע הזמן לרפורמה במשמר האזרחי

המשמר האזרחי 3

[התמונה: אתר משטרת ישראל, ללא אזכור שם הצלם]

[מאמר זה ראה אור לראשונה בכתב העת מראות המשטרה, גיליון 183, יוני-יולי 2001, עמ' 29-28, 47.]

משטרת-ישראל הנה כיום ארגון למוד שינויים. מאז 1995 עברה המשטרה שינויים רבים ותכופים מידי. חלק מהם היה במקומו. חלק אחר היה בבחינת שינוי לשם שינוי. חלק היה אמתי, חלק מדומה, לימים סתר שינוי אחר את השינויים האחרים… ככלל, ניתן לומר, כי שבענו לעת עתה שינויים, ועכשיו אנו זקוקים לתקופה של רגיעה.

יחד עם זאת, קיימים עדיין תחומים שרוח השינוי פסחה עליהם, למרות שהם זקוקים לו מאוד. אחד מאלה הוא המשמר האזרחי.

במקום להתמודד עם צרכיו, נאלץ המשמר האזרחי, בשנים האחרונות, להתמודד עם ה"עיכול" (הבעייתי, לדעתי) של ה"יחידה לשיטור קהילתי", שמוזגה עם האגף. הצורך להתמודד עם תורה אחרת, עם קהל יעד שונה ועם תחומי עבודה אחרים לא רק שלא תרמו, באופן משמעותי, למערך הפעלת המתנדבים, אלא אף הסיטו את הדגש ממנו לתחומים אחרים.

דומני, כי  נכון וראוי עתה להסיט את הדגש בחזרה לתחום ההתנדבות (גורלו של השיטור הקהילתי הוא נושא למאמר אחר…) ולבחון מחדש את תפיסת ההפעלה של המתנדבים.

מאמר זה מנסה לבצע הערכת מצב ראשונית כזו. אני מקווה, שהעלאת הדברים על הכתב תסייע לפתוח אותם לדיון מקצועי יסודי ולקבל החלטות.

איפה המשמר האזרחי ממוקם בהיררכיה ה"תחנתית" ולמה?

אפתח בידוע לכולנו, שמעמדם של המשרדים בתחנה אינו שווה. קיימת היררכיה ברורה ביניהם, הנובעת מתפיסת ההפעלה של המשטרה. במשטרה "מקצועית" מוכוונת פשיעה כמו שלנו, משרד המודיעין מהווה את שחקן החוד, אחריו משרד החקירות ומשרד הסיור. המשמר האזרחי סוגר את הרשימה, כמעין כוח מתגבר של הסיור (במשטרה בעלת תפיסה "קהילתית" סדר העדיפות שונה מאוד והסיור מקבל את עיקר תשומת הלב והאמצעים. על כן, תמיד גורמי המודיעין הם המתנגדים הקשים ביותר לתפיסות "קהילתיות". שכן, מאבק זה הוא על כוח ארגוני ואמצעים ולא רק על אידיאולוגיה).

להיררכיה הזו יש משמעות עצומה בתחומים של איכות כוח האדם המופנה לכל משרד, וגם של כמות האמצעים ואיכותם. יחזקאלי ושלו (1995) טוענים, כי "עד היום, תפקיד במשא"ז אינו נתפס כשלב במסלול קריירה התורם לקידומו של קצין מוכשר". בשל כך, נגלה תדיר טענות על כך, שתיקני המשמר האזרחי גדושים בקצינים שנפלטו ממגזרים אחרים ושאין להם מסלול קידום אחר, ולחילופין, כאשר מתגלים בו קצינים איכותיים, הם נלקחים ממנו לתפקידים "חשובים" יותר. סוג אחר של טענות רווחות הוא על נטילת האמצעים של המשמר האזרחי - רכב קשר וכדומה, קיפוח המשמר האזרחי בקבלת רכבים חדשים ועוד.

בנוסף לתפיסת ההפעלה של המשטרה, קיימות סיבות נוספות למיקומו הנחות של המשמר האזרחי בהיררכיה הארגונית. העיקרית שבהן היא, לדעתי, העובדה שהוא לוקה הן בהשגת המטרה שלשמה הוקם והן בתפיסת ההפעלה שלו עצמו.

המשמר האזרחי הוא בראש ובראשונה גוף שהוקם למטרות ביטחוניות. אולם, ספק גדול אם אופן הפריסה שלו בבסיסי הפעלה ושעות הפעילות העיקריות שלו רלוונטיות לנושא ביטחון-הפנים. מה הטעם להשקיע את עיקר כוח-האדם והאמצעים בערב, אם בעיות הביטחון ממוקדות, בדרך כלל בשעות אחרות? התשובה ממוקדת בתפיסת ההפעלה של המשמר האזרחי, שבה החזיקו ועדיין מחזיקים רובם המכריע של העומדים בראשו מאז הקמתו ב - 1974. תפיסה זו רואה במשרד המשמר האזרחי, בראש ובראשונה, כלי ביטוי להתנדבות העממית, ה"קלאסית" שיש לטפחה ולהגבירה. לצורך תפיסה זו "משעבד" המשמר האזרחי את עיקר כוח-האדם והאמצעים שלו, כולל פריסת בסיסי ההפעלה והרכב.

כיוון שכך, נשארים אמצעים מעטים מידי לחלק האפקטיבי ביותר של המשמר האזרחי, שהם היחידות המיוחדות. התפיסה השלטת היא שיחידות אלה, בעיקר היחידות במדים, אמורות לפעול באחריות ובמסגרת האמצעים של אותם משרדים להם הן מסייעות.

תפיסה זו בעייתית מאוד עבור מפקדי התחנות, הלחוצים ממילא במטלות שאין להם סוף. ארגון אמור למכסם את היכולות של חלקיו השונים להשגת המטרות העיקריות שלו. כך בנויים גם משרדי התחנה האחרים אבל לא המשמר האזרחי. שם צריך להשקיע את עיקר האמצעים בתחום שאין לו מאומה עם השגת מטרות התחנה ו"לשלם" את הפעלת מתנדבי היחידות המיוחדות באמצעים של משרדי התחנה האחרים. זהו קונפליקט כמעט בלתי אפשרי. והתוצאה שלו היא, שהמשמר האזרחי הוא המשרד היחידי בתחנה המנותק בשגרה מסדר היום ומהאתגרים החשובים של שלה ומקיים סדר יום אחר ולוח-זמנים משלו. העובדה שהמשמר האזרחי כפוף למטרת-על אחרת, הממשכנת לשם השגתה את רוב יכולותיו, הופכת אותו, במקרים רבים, ללא רלוונטי, מול האתגרים עימם מתמודדת התחנה.

מניע חשוב, העומד בבסיס תפיסת ההפעלה של המשמר האזרחי, הוא לשמר את המשמר האזרחי כארגון המתנדבים הגדול ביותר בארץ. הקמתו של המשא"ז בשנת 1974, נבעה מהצורך למסד התארגנויות עצמאיות של אזרחים מחזיקי נשק על רקע הפיגועים הגדולים בשנות השבעים, כמו אסון מעלות ודומיו (יחזקאלי ושלו, 1995). באופן כזה מנה המשא"ז בימיו הגדולים כמאה אלף מתנדבים והיום עומד מספרם על כחמישים אלף. מספר חסר תקדים בכל קנה מידה ומוקד התפעלות של כל גורם משטרה בעולם המערבי, הנחשף ל"פלא" הזה. ההישג הזה הפך עם השנים לבעיה, כיוון שקיים קושי פסיכולוגי להוביל רפורמה שתפגע בו.

הלחץ העיקרי על השטח לשימור גודל המשמר האזרחי נעשה באמצעות הטפה מתמדת לגדול, בלי קשר למוטת שליטה, יכולת הפעלה, אמצעי שליטה ופיקוח והתאמת משימות. פשוט לגדול כדי לגדול. מפקדי המשמר האזרחי בשטח ומפקדי התחנות הממונים עליהם נדרשים להגדיל עוד ועוד שני קריטריונים: מכסימום מצבת מתנדבים ומכסימום פעילות מתנדבים (ומעטים שואלים בקול רם לשם מה בעצם להגדיל ומה המחיר האלטרנטיבי של הגדלה זו): לא תוצאות העבודה הן החשובות, לא האחריות המקצועית, אלא הצורך לבסס את הארגון בגודל ובנפח עבודה. לצורך מטרה זו משועבדים מירב התקנים והמשאבים של הארגון. זוהי, לטעמי, בעיית הבעיות של המשמר האזרחי. מפעיליו נמצאים בקונפליקט תמידי מבחינת השקעת משאביהם המוגבלים. במי להשקיע את הרכבים המעטים שבידם: באיש המתמי"ד המיומן המגיע שלוש פעמים בשבוע לפעילות, או במתנדב שלא פעל מזה כחצי שנה ויש חשש שיגרע ממצבת הפעילים, למרות שתרומתו קטנה בהרבה. בשני מתנדבים במדים מנוסים ויעילים, או בכמות גדולה יותר של מתנדבים לא מיומנים, ש"ינפחו" את כמות ה"פעילויות". ובאמת, רוב המשאבים - כוח-אדם ורכב, הולכים לטובת ניפוח נתוני "המצבה" וה"פעילות", כאשר דווקא הפעילות המשמעותית של המתנדבים - ההפעלה במדים נתפסת כעיסוק משני, שיותר משהוא באחריות המשמר האזרחי הוא באחריות משרדי התחנה האחרים, המפעילים מתנדבים לצורכיהם.

אגף התנועה ומשמר הגבול המשוחררים מתפיסות הפעלה קדומות, והרואים בהפעלת המתנדבים אמצעי להשגת האפקטיביות הארגונית שלהם, משיגים ממתנדביהם הרבה יותר, בעוד מפקדי התחנות נדרשים להקצות כוח-אדם ואמצעים, על מנת "לפרנס" מערכת נתונים, שאין בינה לבין האתגרים העיקריים שלפניהם ולא כלום.

מצב זה של העדפת הכמות על האיכות יוצר גם מגבלות של אמינות וזמינות בהפעלה. במצב הנוכחי אין יכולת להבטיח את כמות המתנדבים שתגיע, לא את איכותם ולא את הגעתם באותן שעות בהן הם נדרשים. ניתן היה לשפר מאוד מצב זה, אם היה כוח-האדם של המשמר האזרחי מושקע בכך. אולם הסגידה למולך "המצבה" ו"הפעילות" מנטרלת את היכולת הזו.

הצורך בעיבוי מתמיד של המצבה והפעילות יוצר מצב שבו משרד המשמר האזרחי משועבד כולו להפעלת ה"פעילות הקלאסית" והפעלת היחידות המיוחדות מוטלת על משרדי התחנה האחרים. על כן, במקומות רבים הוא אינו מתפקד כמשרד בעל אחריות מוגדרת על חלק ממטלות התחנה. גם מפעילי המשמר האזרחי בחצי משרה, המפעילים את המתנדבים ה"קלאסיים" אינם באמת שוטרים. לא רק שאינם מבינים בשיטור, גם רמת המחויבות וההזדהות שלהם עם הארגון מוגבלת ורמת הניכור שלהם מיתר השוטרים גבוהה בהתאמה. גם תפיסת ההפעלה שלהם בעייתית, שכן, ברוב המקרים הם נמדדים לפי נתוני מצבה ופעילות ולא בעבודה בשטח, שבה הם אינם מתורגלים ואינם יעילים. אין שום סיכוי לאינטגרציה אמיתית בין מתנדבים לשוטרים, כל עוד הפעלת המתנדבים לא תימסר לשוטרים עצמם. האידיאל של הפעלת מתנדבים הוא, לטעמי, שמעט שוטרים מגדילים את יכולותיהם על-ידי הפעלת הרבה מתנדבים. מצב זה אינו קורה ואם הוא קורה, הדבר מתבצע, בחלק מהמקומות, אצל שוטרי המש"קים, שאם הם מופעלים נכון, האוריינטציה שלהם היא קהילתית, בשונה מאוד משוטרי הסיור.

ההתמקדות במטרות (הלא רלוונטיות למטרות המשטרה) הללו מונעת מן המשמר האזרחי לגלות גמישות ארגונית ולתת פתרונות לבעיות "בוערות" על סדר יומה של המשטרה. לדוגמא, למרות העלייה הדרמטית בעבריינות נוער לסוגיה, בעיקר אלימות וסמים, כמעט ולא מושקעים תקני המשרד ואמצעיו בתחום זה בכלל. כאשר יש כבר הפעלת נוער, היקפה קטן, והיא ממוקדת בנוער "בריא" ולא בנוער עובד ו/או מנותק, המעניין הרבה יותר את תחנת המשטרה, כפוטנציאל לעבודת מניעה, שיכולה להניב פירות. דוגמא נוספת: פשיעה "נודדת" מטבעה ומכה בגלים. על כן, התארגנות אזרחית של תושבים בנושא איכות חיים צריכה להיות זמנית מטבעה, עד שה"גל" יחלוף. אם המשטרה הייתה משקיעה בהתארגנויות זמניות, היא הייתה מסוגלת להביא לעיבוי משמעותי של המאמץ בכוח-אדם גדול בהרבה, המושקע במקום הנכון, ובשעות הנכונות. הצורך למסד את הפעילות לאורך זמן יוצר רתיעה של תושבים רבים מלהתנדב ויוצר התנדבות רוטינית, בשעות הנוחות למתנדב, שהינה, במקרים רבים, בבחינת "לחפש את המטבע מתחת לפנס" ומנותקת פעמים רבות לחלוטין מצרכי השטח.

הצורך בהגדלה מתמדת של מצבה ופעילות מטשטשת גם קריטריונים נוספים, כמו אפקטיביות ומקצועיות. במקרים רבים מידי אין קשר בין המקצועיות של המתנדבים, הדרגות שלהם וסמכויותיהם בשטח, למעט בתחומים ספציפיים, כמו בתחום התנועה, יחידות החילוץ וכדומה. מצב זה בעייתי ביותר, כיוון שלמרות קיומם של מתנדבים מקצועיים מאוד בתחומם, התדמית שקיימת למתנדבים, היא של קבוצה לא מקצועית. יתרה מכך, בשל כך, נמנעת האפשרות להעריך את המשמר האזרחי על-פי איכות כוח-האדם המופעל.

תחום נוסף בעייתי הוא העדר המענה לסוגיית "ההתנדבות המוסדית". בעשור האחרון החלו ארגונים עסקיים ואחרים רבים לגלות עניין ומעורבות רבים בתחומי התנדבות רבים (תופעה מוכרת בעשורים האחרונים בעולם המערבי). מגבלות חוקיות ואחרות מנעו מן המשמר האזרחי מלהיערך נכון ובזמן מול תופעה זו ולאפשר זרימה של משאבים רבים, רצון טוב ומתנדבים איכותיים לתחומי המאבק בפשיעה. אין היום יכולת חוקית לאפשר לארגון, ולא לאנשים בודדים, להתנדב למשימה (כאשר הארגון הוא המנדב את אנשיו והוא מתגמל אותם על עבודתם). במקום לנדב ארגונים שלמים על אנשיהם למען מטרות מוגדרות, "התנדבויות מוסדיות" נאלץ המשמר האזרחי לנדב את האנשים כפרטים. התוצאה - פער גדול ומתמשך בין איכות העבודה שיכול המשמר האזרחי לספק ובין התוצאות בפועל.

מה ניתן לעשות? 

מעבר לעבודה משימתית, עם אחריות מוגדרת על חלק מיעדי התחנה: המשמר האזרחי הנו משרד ככל משרד אחר, הנמדד לא בכמות מצבה וכמות פעילות, אלא בהשגת יעדי התחנה. כל השינויים הבאים שיפורטו אמורים לתמוך בתפיסה זו. 

ממפעילי מתנדבים בחצי משרה לשוטרים במשרה מלאה: בעיקרון, לא עוד מפעילים בחצי משרה, אלא אם סבור מפקד התחנה שהדבר משרת את יעדיו. שוטרים יפעילו את המתנדבים, כשהם עובדים אתם בשטח ואחראים על השגת יעדיהם יחד. אפשרי גם עיבוי מערך המפעילים על-ידי שוטרי שח"ם, שיוכשרו לכך. 

המערך הביטחוני: המשמר האזרחי חייב, בראש ובראשונה, לארגן מחדש את המערך הביטחוני שלו. יש לאגד את המתנדבים ה"קלאסיים" במעין מערך חירום, אשר "יוקפץ" פעמיים בשנה בתרגיל גדול מערכתי. יש לבטל את בדיקות ביטחון השדה והבירוקרטיות האחרות ש"זוללות" זמן עבודה ואמצעים ולמקדן במתנדבי היחידות המיוחדות, המעטים יותר. בסיסי ההפעלה ייסגרו, ככלל, ומערך זה לא יופעל בשגרה, למעט במקרים שיש לכך הצדקה מבחינת צורכי התחנה (מפקדי התחנה צריכים, ככלל, לקבל גמישות הפעלה ולנתב נכון את האמצעים המשא"זיים שברשותם, כולל בסיסי ההפעלה, כאשר המבחן היחידי הוא השגת מטרות התחנה. הקריטריון של חברות במשמר האזרחי ישתנה, ולא יהיה תלוי בפעילות שוטפת אלא בנכונות להיות מוזנק בעת חירום ובתרגילים הגדולים. 

מערך היחידות המיוחדות: מערך זה יגדל באופן משמעותי, תוך שהוא יקבל את עיקר תשומת הלב והאמצעים של משרדי המשמר האזרחי ויופעל, בין היתר, באטוםפן משימתי על-ידי שוטרי המשרד. 

מערך הפעלת נוער עובד ומנותק: כוח-אדם מקצועי ואמצעים רבים יועברו גם לתחום של הפעלת נוער עובד ומנותק (וגם, ואולי בייחוד כאלה שנרשמה להם פעילות פלילית בעבר). המפעילים יהיו שוטרים - בוגרי עבודה סוציאלית, שיפעלו באינטראקציה עם בתי-הספר המקצועיים, מחלקות הרווחה ברשויות ומשרדי הנוער התחנתיים. 

אימוץ ופיתוח מודלים של התמודדות עם פשיעה באמצעות מתנדבים: היחידות המקצועיות באגף תפתחנה, על בסיס הידע העצום שקיים בחו"ל בתחום של מודלים קהילתיים להורדת פשיעה, שיטות הפעלה של מתנדבים במודלים שתכליתם התמודדות אפקטיבית עם פשיעה בעזרת מתנדבים. אימוץ מודלים אלה מהווה אתגר חשוב במעלה עבור המשמר האזרחי, כיוון שגיבוש תפיסת הפעלה חדשה כזו תחזיר אותו למרכז העניינים. מודלים כמו "מודל השכונה הבטוחה" הנם בבחינת מעט מידי ואינם באים במקום תפיסות קיימות. מודל אמריקני חשוב ומצליח, כמו למשל "מודל הנקודות החמות" - "Hot Spots" ראוי, למשל, ללימוד מעמיק על-ידי אנשי האגף. ניסיון ראשון להתמודד עם מודל זה ו"לתרגמו" למציאות בארץ נעשה על-ידי המפכ"ל הנוכחי, שלמה אהרונישקי, בשלהי כהונתו כמפקד מחוז תל-אביב. מודל זה יכול, במידה ויתבצע באופן אפקטיבי ויתבסס על עבודת מתנדבים, להוביל מהפך בתפיסת העבודה של משטרת ישראל, על-ידי כך שיוכיח, כי המשמר האזרחי מסוגל להתמודד באפקטיביות עם מטלות בתחום הפשיעה. הוא יאפשר למשמר האזרחי עבודה משימתית, במסגרת המשרד ויחזיר את המשרד למוקד סדר היום התחנתי.

מודל אחר הראוי ללימוד על-ידי הגורמים המקצועיים באגף הוא ה - "Crime Stoppers", המהווה צינור לקבלת מידע מן הקהילה על-ידי גורמים שאינם פליליים. חשוב לציין, כי איכות המידע המושג באמצעי זה בארצות הברית ובבריטניה אינו נופל מאיכות המידע המושג אצלנו על-ידי רכזי המודיעין. בניית מערך כזה, שיאפשר זרימת מידע איכותי אל צינורות המודיעין יכול גם הוא ליצור מהפך של ממש בתדמית ובמיקום של המשמר האזרחי בתוך המשטרה.

מציאת פתרונות חוקיים ומקצועיים לסוגיית "ההתנדבות המוסדית": פעולה דחופה לשינוי החוק ולהפעלת מוסדות רבים המעונינים בכך, לפי אתגרים ספציפיים שיבחרו.

דגש על מקצועיות מתנדבים: בדומה למצב הקיים היום במשטרת התנועה הארצית, יינתן דגש התמקצעות מתנדבים, תוך מתן סמכויות הדרגתיות למתנדבים, לפי העמידה במבחני ידע. גם דרגות תינתנה כפועל יוצא של ידע וניסיון.

לסיכום

אם כל זה יעשה יהיה המשמר האזרחי גוף שונה לחלוטין. אפקטיבי, יצירתי ויעיל, המחובר היטב לסדר היום של התחנה ומתמודד בהצלחה עם המשרדים האחרים ביכולת שלו לתת תשובות  לאתגרים העיקריים של התחנה.

מקורות

  • יחזקאלי פנחס, שלו אורית, המשמר האזרחי לאן?, מראות המשטרה, גיליון 150, מרץ-אפריל, 1995,  עמ' 29-28.
  • יחזקאלי פנחס, רפורמה במשמר האזרחי, מראות המשטרה, גיליון 183, יוני-יולי  2001, עמ' 29-28, 47.

One thought on “הגיע הזמן לרפורמה במשמר האזרחי

  1. Pingback: ההחמצה הגדולה של המשמר האזרחי - ייצור ידע

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר.