עו"ד יאיר רגב הוא קצין משטרה בגמלאות, שמילא תפקידים רבים במערך החקירות והמודיעין. בין היתר שימש כעוזר לראש האגף לחקירות ולמודיעין, ראש מפלג חקירות כלכליות וביטחוניות ביאחב"ל, ראש לשכת החקירות במרחב השפלה ועוד.

רגב ניהל מספר רב של חקירות - בישראל ובחו"ל - כנגד ארגוני הפשיעה הפעילים בישראל, ופענח מקרי שוד ורצח רבים.

הוא משמש כיום כעורך דין פרטי (משרד עורכי-דין‏ יאיר רגב ושות'); וכמרצה בסוגיות של חוק ופשיעה.

*  *  *

בדומה לנציבת שב"ס, קטי פרי, בעדותה לפני הוועדה למחדל הבריחה מכלא גלבוע; גם המפכ"ל, קובי שבתאי, הפיל בעדותו בוועדת החקירה לאסון מירון, את האחריות על פקודיו:

ב- 26 במרץ 1945, העביר המפקד היפני של האי איוו ג'ימה, לוטננט גנרל טדאמיצי קוריבאישי (ראו תמונה משמאל), לאחר קרב הירואי וממושך באמריקנים - שדר אלחוטי אחרון לראש מטה צבא היבשה היפני: "הייתי רוצה להתנצל לפני הקצינים הבכירים ממני ולפני עמיתי, על שלא הייתי חזק לעצור את פלישת האויב, והוא עשה היסטוריה, בהיותו הקצין היפני היחיד שהוביל בעצמו את הסתערות ההתאבדות האחרונה של היפנים (טולאנד, 1970, ע' 497).

[בתמונה משמאל: לוטננט גנרל טדאמיצי קוריבאישי. התמונה היא נחלת הכלל]

נורמות כאלה של קבלת אחריות הן כנראה כבר מזמן, היסטוריה. אבל סוגיית האחריות של מפקדים ומנהלים הייתה ונותרה סוגיית כבדת משקל בחיינו הציבוריים; ואלה מסתבר, אינם ששים לקבל אחריות.

חריג כזה ממקומותינו - גם הוא מהתחום הצבאי, היה תת אלוף ארז צוקרמן – מפקד אוגדה במלחמה – שהתייצב בפני הרמטכ"ל דאז, גבי אשכנזי, לקח אחריות אישית על כישלונות האוגדה והתפטר.

וכשבעלי התפקידים מבקשים מפלט מקבלת האחריות ומהשלכותיה, צצו כוחות נגדיים, שמקבעים וממסדים את נורמות האחריות הללו, בדמות ועדות החקירה. אחת התרומות המשמעותיות של ועדות החקירה, בפרט הממלכתיות - שבחנו אירועים שהיו מעורבים בהם הדרג הפוליטי הנבחר (שרים) והדרג הממונה (אנשי צבא ופקידים) - היא קביעת נורמות של אחריות במסגרת המלצותיהן.

אף שתפקידה העיקרי של ועדת החקירה, הוא בירור העובדות, השתרש הנוהג, שוועדות החקירה מצרפות לדוח הוועדה המלצות, המבוססות על ממצאי הבירור העובדתי, והמתייחסות לאחריותם של בעלי תפקידים ולשינויים מוסדיים נדרשים. שאלת האחריות הניהולית-פיקודית של הדרג הנבחר - והאחריות האישית של הדרג הממונה למחדלים - עמדה במוקד של מסקנות הוועדות והמלצותיהן.

מהי אחריות ניהולית-פיקודית? באופן כללי, אחריות ניהולית פיקודית היא האחריות של מנהל/מפקד לכל הנעשה במוסד/ארגון עליו הוא מופקד. אחריות ניהולית-פיקודית היא נדבך חשוב במשטר דמוקרטי, משום שהיא מסמלת את חובת הדיווח והאחריות של המפקד בפני פקודיו ובפני הציבור.

לאחריות הניהולית-פיקודית שני היבטים:

1. אחריות ניהולית-פיקודית אישית מתייחסת למעשה או למחדל של המפקד עצמו.
2. אחריות ניהולית-פיקודית כוללת מתייחסת לאחריותו של המנהל/המפקד לכל מעשה או מחדל של פקודיו, אפילו נעשו שלא בהסכמתו ובלא ידיעתו.

מקורו של המושג אחריות ניהולית-פיקודית הוא בבריטניה במאה התשע עשרה. בעבר כשהתגבש המושג, לא הייתה הבחנה בין שני ההיבטים של האחריות הניהולית הפיקודית, משום שמעשי המפקד ומעשי המשרד היו היינו הך - שכן, המפקד היה מעורב באופן אישי בכל הנעשה בתחומי סמכותו. אולם לנוכח המורכבות הביורוקרטית שיש היום, המפקדים מעורבים רק בחלק קטן ממה שנעשה במסגרת הסמכויות של הארגון עליו הם מפקדים. לכן נוצרה הבחנה בין שני ההיבטים של האחריות.

[תמונת המספר 2 משמאל היא תמונה חופשית - CC0 Creative Commons - שעוצבה והועלתה על ידי OpenClipart-Vectors לאתר Pixabay]

חלק מההשלכות של המורכבות הביורוקרטית ושל ההיררכיה באחריות ובסמכות, הוא צמצום התחום שבו מופעלת, הלכה למעשה, והרחבת טווח האחריות האישית של הפקידים הממונים, שבעבר נהנו מאנונימיות; והיום הפכו חשופים גם הם לעין הציבור.

[להרחבת המושג: 'מורכבות', לחצו כאן][לקובץ המאמרים, הכל על ביורוקרטיה', לחצו כאן]

[בתמונה: כשבעלי התפקידים מבקשים מפלט מקבלת האחריות ומהשלכותיה, צצו כוחות נגדיים, שמקבעים וממסדים את נורמות האחריות הללו, בדמות ועדות החקירה... תמונה חופשית - CC0 Creative Commons - שעוצבה והועלתה על ידי mohamed_hassan לאתר Pixabay]

ההבחנה בין שני ההיבטים של האחריות מקבילה להבחנה בין responsibility (אחריות) ל-accountability (אַחְרָיוּתִיּוּת):

אחריות משמעה, שהמפקד אחראי למעשים ולקבלת ההחלטות שלו באופן אישי וישיר. במובן זה של האחריות, במקרה של מחדל, המפקד נתפס כנושא באשמה.

ואילו אחריותיות(Accountability) היא אחריותו הכוללת של המנהל/המפקד על כל פעולות ארגונו. אחריותיות היא הנכונות והחובה של מוסד/ארגון ציבורי או של גוף שלטוני לתת דין וחשבון על פעולותיו ולשאת בתוצאותיהן. מושג זה משלב בתוכו את המושגים: אחריות, מחויבות ומתן דין וחשבון – שילוב חיוני בדפוסי העבודה של כל ממשל הציבורי. על אף שמדובר במושג חשוב בעולם המערבי מזה שנים, לא הייתה לו עד ל- 15 השנים האחרונות מקבילה בעברית, ולא בכדי.

בממצאי 'הועדה לבחינת מבנה המשטר' (ועדת מגידור), שפרסמה ממצאיה בינואר 2007, צוינה האחריותיות כאחד מחמישה כשלים מרכזיים בשיטת המשטר בישראל.

[לאוסף המאמרים על אחריות ואחריותיות, לחצו כאן] [לאוסף המאמרים בנושא קבלת החלטות, לחצו כאן]

[הכרזה: ייצור ידע]

בין סמכות מוסרית אישית לסמכות ציבורית מוסדית

בעוד האחריות היא חובה מוסרית של כל אחד למלא כראוי את תפקידו, האַחְרָיוּתִיוּת יוצרת סמכות מוסדית, לדרוש מיחידים או מקבוצות לתת דין וחשבון על מעשיהם.

במובן זה, במקרה של מחדל, המפקד נדרש להסביר, להבהיר, לנקוט צעדים, אך האשמה אינה מוטלת על כתפיו. הוא אינו רואה עצמו מחויב להתפטר, ואינו נדרש לעשות כן, בגין כל מחדל של הכפופים לו.

[בתמונה משמאל: בין סמכות מוסרית אישית לסמכות ציבורית מוסדית... תמונה חופשית - CC0 Creative Commons - שעוצבה והועלתה על ידי Peggy_Marco לאתר Pixabay]

כך, שר הביטחון והרמטכ"ל אינם מתפטרים בשל כל כישלון של מפקד בכיר, אף שמבחינה מיניסטריאלית כוללת, הם אחראים על כל החיילים; כמו כן, שר הביטחון והרמטכ"ל אינם מתפטרים בעקבות כל תאונת אימונים קשה בצבא, אף שמבחינה חוקית הם אחראים על הצבא. הם אמנם נדרש להסביר לפני הכנסת והציבור, מדוע אירע מחדל מסוים, כלומר הם חייבים בדיווחיות בנוגע למחדל, אך הם אינם אשמים בו.

אולם אין מדובר בהבחנה דיכוטומית, שכן שני ההיבטים של האחריות הניהולית-הפיקודית מצויים על אותו הרצף, ולעתים accountability הופכת ל-responsibility, ולהפך.

למשל, כאשר המפקד פעל על פי חוות דעת ונתונים שקיבל מהכפופים לו, ועל סמך נתונים אלו קיבל החלטות סבירות, אך לבסוף הסתבר שהמידע לא היה מהימן. האם במקרה כזה, כשהמנהל/המפקד הפעיל שיקול דעת סביר, הוא עדיין נושא באחריות ניהולית-פיקודית אישית משום שהוא קיבל את ההחלטות? תשובתה של ועדת אגרנט (ראו תמונה למטה) במקרה מעין זה בנוגע לאחריות המיניסטריאלית של שר הביטחון ולראש הממשלה הייתה שלילית. במקרה זה, אף שמדובר בהחלטה ישירה של המפקד, עדיין ייתכן שלא יישא באשמה משום שנהג לכאורה באופן סביר. אפשר שהפרלמנט, הציבור או ועדת החקירה לא יראו במפכ"ל או בנציבת שב"ס את מי שנושא באחריות הפיקודית האישית, אך הם יראו בהם את מי שנושא באחריות הפיקודית הכוללת, משום שאפשר לטעון, שהעובדה שלא היו לו מקורות מידע חלופיים או שנעדרו פיקוח ובקרה נאותים על השוטרים הכפופים לו, היא שיצרה מצב שבו נמסרו לו נתונים מוטעים. לפיכך, היא מחייבת את המפקד לשאת באחריות פיקודית כוללת לעניין.

[בתמונה: ועדת אגרנט... האם במקרה כזה, כשהמפקד הפעיל שיקול דעת סביר, הוא עדיין נושא באחריות פיקודית אישית משום שהוא קיבל את ההחלטות? תשובתה של ועדת אגרנט במקרה מעין זה בנוגע לאחריות המיניסטריאלית של שר הביטחון ולראש הממשלה הייתה שלילית. ..." צילום: יעקב סער, לע"מ]

והרצף כמובן נע גם בכיוון ההפוך...

גם אחריות ניהולית-פיקודית כוללת עשויה להתגלגל לאחריות ניהולית-פיקודית אישית. במקרים מסוימים אפשר למצוא זיקה בין מעשיו של שוטר שלכאורה אינם קשורים אל המפקד, אפילו אם מדובר בשוטר שחרג מסמכותו או פעל בניגוד למדיניות המוצהרת. לדוגמה, המחדל או המשגה עשוי להיות תולדה של היעדר פיקוח ובקרה נאותים, חוסר תשומת לב, רשלנות או חוסר מעורבות מצדו של המפקד.

כמו כן, קיומה של היררכיה של סמכויות יוצר שרשרת של אחריות; ובמקרה של מחדל, האחריות עוברת מהדרגים הנמוכים לגבוהים. לדוגמה, בבריטניה נאלץ להתפטר השר הממונה על צפון אירלנד, ג'יימס פריור (Jim Prior), בעקבות בריחה המונית מכלא מייז שבצפון אירלנד (1983).

פריור, טען כי אין הוא נושא באחריות ניהולית משום שמה שהתרחש לא היה תוצאה של מדיניות. בכל זאת, לאחר שמפקד בכיר תחת אחריותו התפטר - בעקבות המסקנות של ועדת החקירה שבחנה את הנושא - הרגיש המפקד, שגם הוא מחויב להתפטר. כלומר במקרה זה פעלה שרשרת של אחריות שסופה במשר הממונה.

[בתמונה משמאל: השר המתפטר, ג'יימס פריור. התמונה מובאת בשימוש הוגן]

התפטרות היא אמנם הביטוי הקיצוני ביותר של אחריות ניהולית-פיקודית, אך בשום מדינה שבה אומץ העיקרון של אחריות ניהולית-פיקודית (בבריטניה ובמדינות אחרות ששאבו ממנה כמו קנדה, אוסטרליה ובמידה מסוימת ישראל) אין עיגון חוקי הקובע מהי הסנקציה, הכרוכה בקבלת אחריות ניהולית-פיקודית למחדל.

התפטרות אינה הדרך היחידה שבה אחריותו של המנהל/המפקד באה לידי ביטוי. אחריות ניהולית-פיקודית באה לידי ביטוי גם בדרכים אחרות: דיווח והסבר לפקודיו ולציבור על הנעשה בתחום סמכותו של המפקד - ביזמתו האישית, בתשובה לשאילתות, או בתגובה לתקשורת. גם התנצלות לפני הציבור על משגה שעשה המפקד עצמו או אחד מפקידיו היא דרך לבטא אחריות ניהולית-פיקודית. המפקד עשוי גם לנקוט פעולה כלשהי כדי למנוע הישנות של המחדל - הוא יכול להעביר מפקדים מתפקידם או לשנות נהלים ומדיניות.

רק במקרים קיצוניים, בדרך כלל כתוצאה מביקורת פרלמנטרית, מביקורת ציבורית או ממסקנות של ועדות חקירה, המפקד מרגיש שהוא מחויב להתפטר. התרבות הפוליטית בבריטניה, ערש מושג האחריות הניהולית-הפיקודית, מספקת דוגמות רבות למקרים של אחריות ניהולית-פיקודית שהביאה להתפטרות של שרים ומפקדים בכירים.

בבריטניה, גורמים אחדים תורמים לגיבוש הנורמה של אחריות ניהולית ופיקודית:

1. קיומו של קוד התנהגות רשמי של שרים וראשי ארגונים (QPM - Questions of procedure for ministers).
2. דוחות של ועדות חקירה שקבעו כי לשרים ולמפקדים עליונים יש אחריות אישית לפני הפרלמנט על כל פעילות של פקיד שהם ממונים עליו.
3. מעורבות של העיתונות בגילוי מחדלים ופרשיות שחיתות.
4. לחץ ציבורי על המפקדים להתפטר.

אחריות ניהולית-פיקודית בישראל

בישראל, האחריות הניהולית-הפיקודית אינה מעוגנת בחוק. ועדת אגרנט וועדת כהן אימצו - את ההבחנה בין אחריות אישית של בעלי תפקידים לבין אחריות ניהולית-פיקודית כוללת של המנהל/המפקד על הנעשה בתחום סמכותו לפני הכנסת והציבור - (שאותה הם כינו אחריות פרלמנטרית). לפי הוועדות, האחריות האישית מתייחסת לחובתם של בעלי תפקידים, נבחרים וממונים, להפעיל שיקול דעת סביר. שתי הוועדות קבעו כי אין להבחין בהקשר זה בין חברי הממשלה ובין אנשי הצבא, שכן על כולם חלה החובה להפעיל שיקול דעת סביר בהינתן השיקולים השייכים לעניין.

[בתמונה משמאל: על אחריות ניהולית-פיקודית בישראל... תמונה חופשית - CC0 Creative Commons - שעוצבה והועלתה על ידי Peggy_Marco לאתר Pixabay]

שתי הוועדות סברו כי שיקול הדעת נתון לביקורת משפטית וציבורית. וכפי שניסחה זאת ועדת כהן: 'העדר כל חוק חרות בעניינים שונים איננו פוטר את האדם שמעשיו עומדים לביקורתה של ועדת חקירה מלתת את הדין מבחינה ציבורית על מעשים או מחדלים המצביעים על חוסר יעילות מצידו, על העדר תשומת לב ראויה לתפקידיו, ועל מעשים שנעשו בפזיזות, ברשלנות, בחוסר תבונה ומתוך אי ראית הנולד [...] שום ועדת חקירה לא תמלא את תפקידה כראוי אם לא תערוך ביקורת כזו במסגרת סמכויותיה כלפי כל אדם שמעשיו ומחדליו נבחנים, יהא תפקידו ומעמדו הציבורי אשר יהיה [...] בעניין האחריות האישית לא נבדיל בין הדרג המדיני והדרג האחר' (דוח הוועדה, עמ' 77).

חשוב לזכור, שבמשטר דמוקרטי יש עוד גופים שיש להם תפקיד חשוב בקביעת אחריות ניהולת-פיקודית אישית וכוללת. תרומתן של הוועדות לאימוץ התפיסה של אחריות ניהולית-פיקודית ולהפנמתה בתרבות הפוליטית חשובה, אך ראוי שהקביעה בדבר אחריות ניהולית-פיקודית והסנקציה בצדה ייקבעו לא בחוק, בבית המשפט או על ידי גוף מעין משפטי ממונה, אלא בזירה הפרלמנטרית והציבורית.

[לאוסף המאמרים על אחריות ואחריותיות, לחצו כאן] [לקובץ המאמרים, הכל על ביורוקרטיה', לחצו כאן] [לאוסף המאמרים בנושא קבלת החלטות, לחצו כאן] [לאוסף המאמרים על סמכות, אחריות ואחריותיות, לחצו כאן]

מקורות והעשרה

• ג' טולאנד (1970), השמש העולה. שקיעתה ונפילתה של האימפריה היפנית, תל אביב: מערכות.
• פנחס יחזקאלי (2014), מורכבות, ייצור ידע, 12/4/14.