[התמונה נוצרה והועלתה לויקיפדיה על ידי יצחק הררי - משרד מבקר המדינה. קובץ זה הוא בעל רישיון Creative Commons להפצה, תחת רישיון זהה, גרסה: CC BY-SA 3.0]

ד"ר חגית לרנאו (בתמונה למטה משמאל), משפטנית, קרימינולוגית ומכהנת בעשור האחרון כמשנה לסנגור הציבורי הציבורי הארצי. מחברת הספר עבריינות ואכיפת חוק ומנהלת דף פייסבוק בשם זה, העוסק בסוגיות הקשורות למשפט פלילי, עבריינות ואכיפת חוק.

*  *  *

דוח מטריד פרסם השבוע מבקר המדינה בנוגע למחלקה לחקירות שוטרים (מח"ש) ולטיפול המערכתי בתלונות על אלימות שוטרים. הדוח נותן ביטוי נוסף לביקורת -שהועלתה בהקשרים שונים בשנים האחרונות - לפיה חלק גדול מהתלונות על אלימות של שוטרים כלפי אזרחים נותרות ללא בדיקה וללא כל טיפול. בדיקת המבקר נערכה מחודש מרץ 2016 ועד לחודש אוגוסט וממצאיה פורסמו השבוע.

[למעבר לדוח מבקר המדינה לחצו כאן]

בין אלימות שוטרים לאמון הציבור במשטרה

בפתח הדוח, עומד מבקר המדינה על החשיבות הרבה הקיימת בבירור חשדות לביצוען של עבירות על ידי שוטרים, ומדגיש כי באופן בו מתבצעות חקירות של תלונות נגד שוטרים על מעשים שעשו בעת מילוי תפקידם, יש כדי להשפיע על מידת האמון שהציבור רוחש למשטרה, ובעקבות זאת על תפקודה של המשטרה ועל יעילות פעולותיה.

הדגשה זו יש לקרוא לצד נתונים, המלמדים על אמון נמוך של הציבור במשטרה. כך, בסקר שנעשה בשנת 2015 לבקשת המרכז האקדמי למשפט ולעסקים לימד שהמשטרה זוכה במידת האמון הנמוכה ביותר מכל המערכות השלטוניות שנבדקו באותו סקר ובהן הכנסת, היועץ המשפטי לממשלה, הפרקליטות, בתי המשפט, מבקר המדינה ואפילו רשות המסים. עוד נמצא וכי רמת האמון במשטרה של 60% מהנשאלים הייתה נמוכה (לדיווח על הסקר ראו כתבה של חן מענית בגלובס):

[בתמונה: הכתבה בגלובס (מענית, 2015)]

נתונים דומים ניתן למצוא בסקרים שעורך מידי שנה המכון הישראלי לדמוקרטיה, המראים שבשנת 2016 זכתה המשטרה ל'אמון מלא' או 'אמון רב יחסית' בקרב 42% מהציבור היהודי ו-27% מהציבור הערבי בישראל (הרמן, 2016).

נדמה כי פרסומים עיתונאיים וביקורת ציבורית מתמשכת על אלימות של שוטרים, על חוסר טיפול ועל טיוח תלונות אזרחים פוגעים באופן ברור במידת האמון הציבורי במשטרה. מכאן חשיבותו הגדולה של דוח המבקר.

ארבעה ליקויים משמעותיים בטיפול המערכתי בתלונות אלימות של שוטרים

מבין הליקויים שמפרט המבקר נציג ארבעה ליקויים מרכזיים:

1. טיפול בחלק קטן מאוד מהתיקים שנפתחים מידי שנה;
2. הצגה חלקית ומטעה של נתונים בדוחות השנתיים שמפרסמת (מח"ש);
3. תפיסת תפקיד בעייתית;
4. והעדר תיאום והעברת מידע בין (מח"ש) לבין גורמים אחרים במשטרה האמונים על טיפול משמעתי או מבצעי.

טיפול בחלק קטן מאוד מהתיקים שנפתחים מידי שנה

כעולה מהתרשים המצורף למטה, נפתחו בשנת 2015 ב(מח"ש) 6,320 תיקים. מסיבות מגוונות רק ב-10% מהם התנהלה חקירה של השוטר כחשוד. מבין התיקים שכללו את חקירת השוטר כשליש (3% מכלל הפניות) הגיעו לכדי מיצוי בהעמדה לדין פלילי או משמעתי של שוטרים והשאר נגנזו לאחר שנערכה בהם חקירה.

בהתאמה - כמחצית (47%) מהתיקים נגנזו בעילות שונות, מבלי שמוצתה בהם החקירה ושליש נוסף שהם תיקים שמגיעים ל(מח"ש) ישירות המשטרה, נסגרו ללא חקירה וללא פעולה משמעותית לאתר את המתלונן ולהזמינו להגיש תלונה. בנוסף, בכ-10% מהתלונות טרם הסתיים במועד הבדיקה.

[בתמונה: התפלגות התיקים במח"ש בשנת 2015. מתוך דו"ח מבקר המדינה]

הדוח מחיל ניתוח וביקורת לגורמים אשר לדעת המבקר תורמים לכך שלא מתבצעת חקירה ממשית בחלק גדול מהתיקים שנפתחים ב(מח"ש).

הצגת נתונים חלקית בדוחות השנתיים שמפרסמת (מח"ש)

המבקר קובע כי הנתונים בדוחות השנתיים שמציגה (מח"ש) הם חלקיים, ומציגים תמונה מטעה בכל הנוגע לתוצאות הטיפול בתלונות המוגשות. דוחות הפעילות שמפרסמת (מח"ש) מתמקדים בפילוח נתונים מהתיקים בהם נחקרו שוטרים באזהרה, שהם, כאמור, 10% מכלל התיקים בלבד. הדוחות גם אינם כוללים פילוחים של סוגי העבירות ומאפיינים של המתלוננים.

מבקר המדינה ממליץ כי בעתיד תערוך (מח"ש) פילוח נתונים מקיף ויסודי, שיציג נכונה הן את מלוא היקף התלונות והפניות שמתקבלות, והן את סוגי העבירות ומאפייני המתלוננים.

תפיסת התפקיד של (מח"ש)

לצד הנתונים כולל הדוח גם ביקורת חמורה על האופן שבו (מח"ש) תופסת את תפקידה. עמדתה המקצועית של (מח"ש) מושתתת על תפיסה, לפיה נדרשת זהירות יתרה בפתיחת חקירות נגד שוטרים בשל תלונות על אלימות. עמדה מקצועית המבוססת על חשש מתלונות שווא, שיהוו "אפקט מצנן" מרתיע בגינו יחששו שוטרים ממילוי תפקידם כראוי. אפקט מצנן כזה עלול לפגוע בצורה משמעותית בעבודת המשטרה.

המבקר דוחה עמדה מקצועית זו, ומציין כי החששות העומדים ביסודה לא נבחנו באופן אמפירי ואינם נשענים על בסיס עובדתי. המבקר אף קובע כי חשש מפני תגובה נחושה כלפי שוטרים אלימים מחליש מאוד את מערך הטיפול בתלונות, ומקבע מציאות של אי תגובה הפוגעת באמון הציבור.

[בתמונה: פרודיה פייסבוק על האפקטיביות של (מח"ש), בעקבות דו"ח מבקר המדינה. פורסם בפייסבוק ע"י עו"ד פיני פישלר באפריל 2017]

העדר תיאום בין (מח"ש) לבין גופי ביקורת במשטרה

אשכול ביקורת נוסף מפנה המבקר אל העדר מערך מספיק להמשך טיפול במקרים ש(מח"ש) החליטה לסגור. המבקר מצא כי רק במיעוט מבוטל מן המקרים ש(מח"ש) סגרה בהם את תיקו של שוטר חשוד, בין אם השוטרים נחקרו באזהרה ובין אם התיק נסגר לפני חקירה ממשית, הועבר חומר החקירה למשטרה לשם בחינה ושקילת נקיטתם של אמצעים משמעתיים או אחרים.

ביחס לתיקים בהם (מח"ש) ביצעה חקירה ממשית, שהם מקרי האלימות החמורים יותר, (מח"ש) העבירה למשטרה 23 תיקים בלבד (כ-6% מן התיקים ש(מח"ש) חקרה באזהרה וסגרה), וזאת על סיכום בין מנהל (מח"ש) לבין ראש מחלקת משמעת של המשטרה, לפיו תיקים גבוליים שנסגרו מחסור ראיות יועברו לבדיקת מחלקת המשמעת.

גם ביחס לשאר התיקים, (מח"ש) אינה מעבירה חומרים למשטרה והם נסגרים מבלי שגורם כל יאגור את הנתונים, יבחן אותם בהיבט משמעתי או פיקודי-הדרכתי, או יסיק מהם מסקנות מבצעיות.

כשלים בהעברת מידע ותיאום בין (מח"ש) לבין המשטרה מבטאים על פי דוח המבקר גם בהפעלה חלקית של סמכויותיה במישור משמעתי ופיקודי.

קריאה לרפורמה משמעותית

ביקורתו של מבקר המדינה נוקבת ומכילה קריאה ליועץ המשפטי לממשלה לערוך בחינה מחודשת של תפיסת העבודה ואופן ההתנהלות של (מח"ש).

כך מסכם המבקר את ממצאיו והמלצותיו:  

"רוב התיקים ב(מח"ש) נסגרים בשלבי הטיפול המקדמיים, ורק במיעוטם מחליטה (מח"ש) לחקור שוטרים באזהרה ולהעמיד שוטרים לדין פלילי או משמעתי. אלפי תיקים שנפתחו עקב טענות בדבר התנהגות פסולה של שוטרים, בדרגות חומרה שונות, אינם מקבלים טיפול משמעתי ואף לא טיפול מערכתי-ארגוני, הכולל בין היתר הפקת לקחים מבצעיים ואחרים.

החשש שלהחלטות על העמדה לדין של שוטרים יהיה אפקט מצנן על שוטרים שנדרשים להפעיל כוח במילוי תפקידם, והחשש שחשודים טופלים האשמות שווא על שוטרים, מניעים את (מח"ש) לנקוט משנה זהירות בבירור חשדות על התנהגות פסולה לכאורה של שוטרים. לעמדה זו יש השפעה מעשית על החלטותיה של (מח"ש) בעניין התלונות המועברות לטיפולה ובדבר סגירת התיקים.

כדי להרתיע שוטרים מלפעול בניגוד להוראות הדין ולנוהלי המשטרה, הטיפול המשמעתי חייב להיות ממוקד, מהיר ומידתי. ההליכים המשמעתיים חייבים להעביר לכלל השוטרים מסר ברור כי שוטר שינהג כלפי אזרח באלימות בלתי מוצדקת ובחריגה מן הסביר, או יעבור עבירה חמורה אחרת ייענש בחומרה.

התמודדות מערכתית ראויה עם תופעות פסולות בקרב שוטרים והטמעת דפוסי תפקוד ראויים ישפרו את יכולתה של המשטרה להתמודד עם המציאות המורכבת שהיא פועלת בה ויחזקו את אמון הציבור בגורמי אכיפת החוק.

לנוכח חולשותיו של מערך הטיפול הכולל בעבירות שוטרים, שכיום אלפי תלונות ופניות אזרחים בנוגע להתנהגות שוטרים המגיעות אליו אינן נבחנות בו אפילו בחינה ראשונית, ראוי ש(מח"ש) תבחן עם היועץ המשפטי לממשלה מהי המדיניות שיש לנקוט בתיקי השימוש בכוח של שוטרים נגד אזרחים. המשטרה נדרשת להטמיע בקרב שוטריה את התפיסה שריבוי תלונות על דפוסי פעולה פסולים עלול לפגוע במשטרה. כן עליה לרכז את המידע על אירועי אלימות שוטרים ועבירות אחרות כדי שתוכל ללמוד על שכיחותם, לערוך תחקירים מתאימים ולהסיק מסקנות, במישור האישי ובמישור המערכתי. פעולה מקיפה ומשולבת של (מח"ש) והמשטרה תאפשר טיפול מקיף וראוי בעבירות שוטרים."

מקורות והעשרה

• חן מענית (2015), סקר: שפל באמון הציבור במערכת המשפט, בכנסת ובמשטרה, גלובס, 26/10/15.
• הרמן תמר (2016), מדד הדמוקרטיה הישראלית 2016, ירושלים: המכון הישראלי לדמוקרטיה.