תקציר: איומים על משילות ובעיקר אלו הקשורים לסוגיות של חברה, כלכלה וביטחון, מתורגמים בדרך זו או אחרת לאיומים על הביטחון הלאומי. יחד עם זאת חלק לא מבוטל מהבעייתיות מונח בתחומים שאינם הביטחון הלאומי, אלא קשור בעיקר לכשלים מבניים ואחרים בשלטון המרכזי, ברשות המבצעת, ברשויות המקומיות ובכלל השיטה הפוליטית בארץ.

[לכל פרקי החוברת 'משילות והשפעתה על הביטחון הלאומי', לחצו כאן] [לקובץ המאמרים על משילות באתר, לחצו כאן]

עודכן ב- 29 לנובמבר 2022

ד"ר ליאור שוחט (ראו תמונה משמאל), שימש בעת הכנתה כראש היחידה למדיניות במרכז למחקר אסטרטגי ולמדיניות של המכללה לביטחון לאומי, צה"ל, וכעמית הוראה בבית הספר למדע המדינה באוניברסיטת חיפה, ובבית הספר לניהול בקריה האקדמית אונו.

זהו הפרק השלישי מתוך חוברת בסדרה נייר עמדה, שראתה אור על ידי המרכז למחקר אסטרטגי ולמדיניות של המכללה לביטחון לאומי, צה"ל, במרץ 2007 [לכל פרקי החוברת 'משילות והשפעתה על הביטחון הלאומי', לחצו כאן]

*  *  *

חלק מהכותבים על תחום המשילות (למשל: טרן, 2002; רזי ויחזקאלי, בדפוס; ארד, 2006) מדגישים את הגורמים הבולמים, והמצמצמים את יכולת המשילות של הקברניטות הנבחרת. ניתן למנות סדרה של איומים למשילות שנודעת להם השפעה על הביטחון הלאומי.

את האיומים השונים ניתן לסווג לארבע קטגוריות:

1. איומים שהם תולדה של בעיות בתחום תרבות הניהול והמנהל;

2. איומים שהם תולדה של תהליכים כלכליים וחברתיים;

3. איומים שהם תולדה של ליקויים בתפיסת הביטחון הלאומי;

4. ואיומים שהם תולדה של ליקויים בשיטת הממשל ובשיטת הבחירות.

א. תרבות ניהול ומנהל

1. מורשת מנהלית ופוליטית המעדיפה את העמימות ואת גמישות הפעולה על פני הבהירות:

עמימות ואי בהירות מספקות דרגות חופש רבות יותר לדרג המבצע, אולם אז קשה לאמוד את ההישגים בפועל או להעריך את הגודל הסטייה מאמות מידה תורתיות ומקצועיות ואת היקפה.

2. דפוס יסודי של סדרי העבודה בישראל "כשנגיע לגשר נעבור אותו"... או If it's not broken don't fix it... – הוא מגביל את העשייה להווה בלבד [1] ומותיר נושאים עתידיים לא פתורים עד לרגע האחרון [להרחבה בנושא: תבניות/דפוסים חוזרים, לחצו כאן]

כך הדפוס הזה מונע, בהגדרה, היערכות מסודרת ומושכלת ומן הסתם גם אפקטיבית יותר. הדגשת ה'כאן ועכשיו' יכולה לנבוע גם מהרצון (או מהצורך הפוליטי) לקבל דיווידנדים מיידיים, או מכיוון שהתמודדות עם בעיות היומיום אינה מותירה זמן או רצון להתמודדות עם הטווח הארוך.

[בתמונה משמאל: מה מקשה על המשילות? תמונה חופשית - CC0 Creative Commons - שעוצבה והועלתה על ידי Peggy_Marco לאתר Pixabay]

3. שיתוק מנהלי וביורוקרטי – קריסת גוף משרתי הציבור (Civil Servants) וחילופים תדירים של מנכ"לים במשרדי הממשלה השונים מונעים את מימושה האפקטיבי של כל אג'נדה משרדית, מקצועית או לאומית (רזי ויחזקאלי, 2007). המגזר הציבורי קפא על שמריו במהלך העשורים האחרונים, בהם התחוללו רפורמות חשובות בשירות הציבורי של מדינות מערביות אחרות. הוא אינו אפקטיבי ואינו ניתן לניהול. רפורמה בדרך עבודתו היא משימה לאומית בהולה. מדיניות מינויי המקורבים והמינויים הפוליטיים הנהוגה בקרב פוליטיקאים בישראל רק מקבעת את הבעיה (ארלוזרוב, 2011) [לקובץ המאמרים, הכל על ביורוקרטיה', לחצו כאן].

4. עבודת מטה ממשלית לא אפקטיבית – נובעת מהיעדר שיתוף פעולה תוך משרדי ובין משרדי במשרדי הממשלה השונים [לאוסף המאמרים אודות שיתוף פעולה לסוגיו, לחצו כאן] (רזי ויחזקאלי, 2007; [להורדה חינמית של הספר 'מינהל ציבורי על פרשת דרכים', בפורמט pdf לחצו: Cooperation].

[להורדה חינמית של הספר 'מינהל ציבורי על פרשת דרכים', בפורמט pdf לחצו: Cooperation]

5. בעיות באיכות הסביבה המקרו-כלכלית – הרמה המקצועית, יעילות התפקוד והוגנות השירות של גופי הממשל הכלכליים המרכזיים (רשות ניירות הערך, רשות המיסים, רשות ההגבלים העסקיים, הביטוח הלאומי, המדען הראשי ועוד) מול אזרחים ומול חברות, ירודות וטעונות שיפור לדעתו של פורום החשבים [2] (מנור, 2006).

6. רקע מקצועי לא מספק של מנהיגים – עמדות ההנהגה העליונות במדינה מאוישות על ידי פוליטיקאים (גם אם עתירי רקע במשפטים) החסרים רקע הכרחי בנושאים ביטחוניים, צבאיים, כלכליים, מדיניים או דיפלומטיים (ברזילי, 2006; כספית, 2006).

7. חוסר מודל עסקי – בהמשך לדבריו של אלי הורוביץ ז"ל בפתח כנס הרצליה ה-7 (24-21 בינואר, 2007), הניהול הציבורי אינו אמון על אמות המידה של הניהול הפרטי כמקובל במגזר העסקי. הוא אינו מאופיין בקביעת חזון ויעדי על, בניסוח אסטרטגי למימוש החזון והיעדים, בניהול מקצועי מוקפד של הביצוע ולבסוף בנשיאה באחריות (Accountability) לכל התוצאות.

8. שחיתות שלטונית – שחיתות מהווה איום על הדמוקרטיה ועל הפיתוח הכלכלי בחברות רבות. היא מתבטאת בדרך שבה אנשים משתמשים בעושר ובכוח וסוחרים בהם, ומושפעת מחוזק המדינה או מחולשתה (Johnston, 2006) [לריכוז המאמרים על שחיתות שלטונית ואחרת, לחצו כאן].

ב. תהליכים כלכליים-חברתיים

1. תהליכים כלכליים-חברתיים – הפרטה מסיבית במגזר הפרטי והציבורי, בולטות המגזר השלישי ומעבר פרטני ערכי מהסתמכות מוסדית להסתמכות עצמית משפיעים על המשילות, מעכבים ומצרים את השפעתה, מערערים ושוחקים את האמון בה ומציבים לה חלופות ראויות או מפוקפקות.

2. אתגר הגלוקאליות – המשילות הישראלית היא היחידה בעולם המתמודדת עם קבלת החלטות שאינה משפיעה רק על הרמה המקומית (לוקאלית), אלא תקפה לעיתים קרובות עבור כל העם היהודי והפזורה (גלובאליות) [לאוסף המאמרים בנושא קבלת החלטות, לחצו כאן]

ג. תפיסת/תורת הביטחון הלאומי

1. בולט היעדרה של תפיסת/תורת ביטחון פורמאלית עדכנית (כתובה, סדורה ומנוסחת) העוסקת בבניין הכוח הצבאי ובעקרונות הפעלתו.

מחסור בתיעוד מעין זה, מטריד כשלעצמו, אינו אלא אינדיקציה לכך שתהליכי חשיבה קריטיים שהיו אמורים להתקיים ולהיות מתועדים, לא בוצעו כנראה (טרן, 2002). יתר על כן, רבים מידי סוברים כי תפיסת הביטחון הלאומי הנוכחית של ישראל אינה רלוונטית למציאות המדינית והצבאית של העשור השלישי של המילניום (מכון ראות, 2007)

[לאוסף המאמרים באתר בנושא תפיסת/תורת הביטחון, לחצו כאן]. [התמונה משמאל היא תמונה חופשית - CC0 Creative Commons - שעוצבה והועלתה על ידי PanJoyCZ לאתר Pixabay]

2. חולשת הגוף המתכלל את עבודת המטה של הביטחון הלאומי: הדגמה ברורה של אופן הפעולה של איומים א'1 (מורשת מנהלית ופוליטית המעדיפה את העמימות ואת גמישות הפעולה על פני הבהירות) ו-א'2 ("כשנגיע לגשר נעבור אותו") באה לידי ביטוי במסכת היחסים של הדרג המבצע עם המועצה לביטחון לאומי, שהגבילה הלכה למעשה את יכולת משילותו.

3. אי ניהול סיכונים בתחום הביטחון הלאומי: חוסר מודעות וחוסר במתודולוגיה לניתוח סיכונים [3] ולהערכת הסתברותם, ביחס לבעיות של הביטחון הלאומי (ארד, 2006).

4. השתנות תופעת המלחמה: בשלושה מובנים עיקריים: (א) מעבר ממלחמה אפיזודית הקוטעת פרקי זמן ארוכים של יציבות, למצב כאוטי של מלחמה מתמשכת (הקרויה גם "עימות נמוך עצימות" - Low-intensity Conflict); (ב) שבירת עקרון ה-Discontinuity המפריד טריטוריאלית בין חזית ועורף. כיום העורף הוא החזית; (ג) המלחמה איננה מנוהלת נגד ישויות מדינתיות, אלא נגד NGO וארגוני גרילה (בצפון חיזבאללה ובדרום חמאס). לא נראה כי מוסדות הביטחון הפנימו את השינוי בתופעת המלחמה או גיבשו תורת לחימה חדשה!

ד. שיטת הממשל ושיטת בחירות

1. אי יציבות שלטונית וממשלית: נגרמת לדעת מומחים בשל שיטת הבחירות הארציות, הלא אזוריות. נוצר מצב בו ממשלות וראשיהן מתחלפים חדשות לבקרים, והמדינה מוטלת למערכת בחירות כלליות פעם בשנתיים בממוצע. בכל פעם מכלול הפעילות הציבורית מושעה בהמתנה לתוצאות (קורין-ליבר, 2006).

2. תדמית המדינה בשפל: בסקר תדמית גלובלי שנערך בנובמבר 2006, הגיעה ישראל למקום ה-36 מתוך 36. תדמיתה של ישראל נשפטה כגרועה יותר מתדמיתן של דרום אפריקה, אסטוניה, טורקיה ואינדונזיה (סיגן, 2006). 

כשלי המשילות המשפיעים על הביטחון הלאומי

מהדיון עד כה ניתן לראות כי איומים על משילות ובעיקר אלו הקשורים לסוגיות של חברה, כלכלה וביטחון, מתורגמים בדרך זו או אחרת לאיומים על הביטחון הלאומי. יחד עם זאת חלק לא מבוטל מהבעייתיות מונח בתחומים שאינם הביטחון הלאומי, אלא קשור בעיקר לכשלים מבניים ואחרים בשלטון המרכזי, ברשות המבצעת, ברשויות המקומיות ובכלל השיטה הפוליטית בארץ. לוח מס' 1 מציג רשימה מסכמת של כשלים בתחום המשילות, המשפיעים במיוחד על מציאות הביטחון הלאומי בארץ.

לוח מס' 1: רשימה מסכמת של כשלים בתחום המשילות המשפיעים במיוחד על מציאות הביטחון הלאומי בארץ

בעיית המשילות	ההשלכה על הביטחון הלאומי
כרסום במעמד ראש הממשלה וקואליציות פוליטיות רעועות	חילופי שלטון תדירים, היעדר מדיניות עקבית ופגיעה בתשתיות או בהשקעה לטווח ארוך (אריאן, נחמיאס ואמיר, 2002)
אי משילות של ראש הממשלה בשל פשרות קואליציוניות	פשרות על מדיניות ציבורית ופיצול אחריות לאומית בין בעלי עניין שונים (רייכמן ונחמיאס, 2006)
אי משילות של ראש הממשלה בשל סבך ביורוקרטי	בלימת מימוש יעדים לאומיים גם אם התקבלו בגינם החלטות ממשלה (רייכמן ונחמיאס, 2006)
אי משילות של ראש הממשלה בשל ליקויים אתיים	הגברת המעורבות של המערכת המשפטית בקבלת החלטות לאומית (רייכמן ונחמיאס, 2006), והשראה למניפולציות אג'נדה במאמץ להסיט את תשומת הלב הציבורית
אי משילות של ראש הממשלה בשל ריכוזיות יתר ממשלית	האטה של יכולת הביצוע בתחומים משקיים רבים (רייכמן ונחמיאס, 2006)
יכולת משילות נמוכה של ממשל מרכזי ומקומי	אי הגדרה מסודרת וקבועה של אינטרסים לאומיים והיעדר סדרי עדיפויות (נחמיאס, 2004; בן-ארי, 2002), תפיסת ביטחון לאומי לא רלוונטית (מכון ראות, 2007)
העדפת עמימות וגמישות פעולה ממשלית והיעדר יכולת למקד מאמצים	הבלטה וקידום של אינטרסים מגזריים מקומיים על חשבון אינטרסים לאומיים (בן-ארי, 2002; טרן, 2002)
היעדר תפיסת/תורת ביטחון פורמאלית ומתועדת	אי קיום תהליכי חשיבה קריטיים התומכים בהיערכות נאותה (טרן, 2002), והיעדר פרספקטיבה מנחה אחודה
עליונות הטווח הקצר	הימנעות כפייתית מהשקעות תשתיתיות ומפעילות שאינה נושאת רווחים בטווח המיידי (טרן, 2002)
היעדר עבודת מטה ממשלי בכיר והתעלמות מהמועצה לביטחון לאומי	פגיעה מהותית בתהליכי קבלת החלטות בתחומי הביטחון הלאומי (ארד, 2004)
אי ניהול סיכוני הביטחון הלאומי	פגיעה ביכולת הערכת המצב ובסופו של דבר פגיעה בכשירות וביכולת המבצעית (ארד, 2006)
אמון ציבורי נמוך ושביעות רצון נמוכה מהמוסדות הפוליטיים ציבוריים	ירידה של החוסן הממשלי-דמוקרטי (ארד, 2006), פיחות ביכולת הממשל לבצע מהלכים מורכבים תובעי קונסנזוס ואיום לדמוקרטיה בצורת השראה לגורמים קיצוניים לבצע "פעולות מתקנות"

[לכל פרקי החוברת 'משילות והשפעתה על הביטחון הלאומי', לחצו כאן] [לקובץ המאמרים על משילות באתר, לחצו כאן]

מצאת טעות בכתבה? הבחנת בהפרה של זכויות יוצרים? נתקלת בדבר מה שאיננו ראוי? אנא, דווח לנו!

נושאים להעמקה

• כל פרקי החוברת 'משילות והשפעתה על הביטחון הלאומי';
• אוסף המאמרים על משילות;
• הרחבת המושג: 'ביטחון לאומי';
• הרחבת המושג, 'גמישות';
• הרחבה בנושא: תבניות/דפוסים חוזרים;
• הרחבת המושג 'אפקטיביות';
• הורדה חינמית של הספר 'מינהל ציבורי על פרשת דרכים', בפורמט pdf לחצו: Cooperation;
• אוסף המאמרים, הכל על ביורוקרטיה';
• אוסף המאמרים אודות שיתוף פעולה לסוגיו;
• הרחבת המושג 'יעילות';
• הרחבת המושג: 'אסטרטגיה';
• אוסף המאמרים: 'הכל על מנהיגות';
• אוסף המאמרים על שחיתות שלטונית ואחרת.
• אוסף המאמרים באתר בנושא תפיסת/תורת הביטחון.

מקורות והעשרה

• פנחס יחזקאלי (2018), הכל על ‘משילות’ באתר ייצור ידע, 9/7/18.
• סמי פרץ (2010), אין רפורמות והח"כים חוגגים, דה מרקר, 5/7/2010, ע' 3.  הורד ביום 6/7/10.
• רובינשטיין אמנון, וולפסון אדם (2012), באין ממשלה. איך לתקן את קלקולי המשטר, אור יהודה: זמורה ביתן.
• יחזקאלי פנחס (2014), גמישות, ייצור ידע, 12/4/14.
• פנחס יחזקאלי (2014), תבנית - דפוס חוזר, ייצור ידע, 12/6/14.
• פנחס יחזקאלי (2014), אפקטיביות, ייצור ידע, 11/4/14.
• רזי עפרון, יחזקאלי פנחס (2007), מינהל ציבורי על פרשת דרכים. מאנוכיות לשיתוף פעולה, גלילות: המרכז למחקר אסטרטגי ולמדיניות, המכללה לביטחון לאומי, צה"ל.
• יחזקאלי פנחס (2014),הכל על ביורוקרטיה באתר 'ייצור ידע', ייצור ידע, 25/7/18.
• פנחס יחזקאלי (2014), שיתוף פעולה, ייצור ידע, 12/4/14.
• פנחס יחזקאלי (2014),יעילות, ייצור ידע, 11/4/14.
• פנחס יחזקאלי (2014), אסטרטגיה, ייצור ידע, 2/5/14.
• פנחס יחזקאלי, שרית משיח (2017), הכל על מנהיגות, ייצור ידע, 23/9/17.
• פנחס יחזקאלי (2018), על שחיתות שלטונית ואחרת, באתר 'ייצור ידע', ייצור ידע, 30/5/18.
• פנחס יחזקאלי (2018), תפיסת הביטחון הישראלית באתר 'ייצור ידע', ייצור ידע, 17/12/18.