[תמונה חופשית שהועלתה על ידי nist6dh לאתר flickr]
[לאוסף המאמרים על מודל PAEI, לחצו כאן]
ניצב משנה בגמלאות, ד"ר פנחס יחזקאלי הוא שותף בחברת 'ייצור ידע' ואיש אקדמיה. שימש בעבר כראש המרכז למחקר אסטרטגי ולמדניות של צה"ל. הוא העורך הראשי של אתר זה.
* * *
בפוסט זה נתחקה אחר שורשיה של בעיית המנהיגות, המאתגרת את משטרת ישראל, ונאיר חלק מהסיבות לכך.
שני העשורים האחרונים היו עשורים קריטיים למשטרה. בשניהם עמדו בפניה אתגרים יוצאי דופן – איומים המערערים על הרלוונטיות שלה ועל האפקטיביות שלה. זאת, בצד הזדמנויות, שעשויות לאפשר לה להפוך לאחד מגופי הביטחון הלאומי הנחשבים והמובילים בישראל.
האם קברניטי המשטרה עמדו בהם בכבוד?
רבים מתוכה דווקא, ובוודאי מקרב פורשיה בשנים האחרונות, יסכימו לדעתי לקביעה, שהיא צלחה את השנים הללו 'בשן ועין', זאת כשמידת האמון הציבורי בארגון אינה טובה, בעיקר לשירותי המשטרה שאזרח אמור לקבל ממשטרתו בעיר מודרנית. זוהי סוגיה מרכזית, שמפאת קוצר היריעה, לא נקדיש לה עוד...; כשבשטח הולכות ומתבססות אלטרנטיבות לתחנות המשטרה, בדמות המשטרות העירוניות; כשמעולם לא היה הפער בשכר ובתנאי העבודה בין הקצונה לשוטרי השטח גדול כל כך; וכשהאמון של קצינים, שוטרים ואף הציבור עצמו בתהליכי הקידום והשיבוץ בעייתי מאוד;
די אם נתבונן בדוח מבקר המדינה מאפריל 2011 בפרשת רצח שני המקורות המשטרתיים במחוז המרכז. המבקר קבע כי חלק מהליקויים נובעים, בין היתר, מתרבות ארגונית בלתי תקינה; ומתופעה של חוסר אמון בין גורמי משטרה שונים, ובהם גם הבכירים ביותר (זרחין, 2011).
המשטרה אינה לבד במשבר המנהיגות הזה. שדרת הניהול הממשלית בישראל כולה מתקשה בשנים האחרונות למלא בהצלחה אחר הציפיות ממנה. היא הפכה נוקשה יותר, וכושר ההסתגלות של בכיריה לשינויים המהירים מוגבל למדי, הן ברמת עיצוב המדיניות והן ברמת אפקטיביות הניהול (בן ישי, 2007).
ההבדל בין משטרת ישראל לארגונים האחרים הוא באיומים על הישרדותה כארגון במתכונת הנוכחית. לאחר שהוסר איום ההפרטה מעל שירות בתי הסוהר, משטרת ישראל היא הארגון היחיד בין הארגונים הצבאיים, שהזנחה בת שנים בשיטור העירוני הצמיחה לה אלטרנטיבה בדמות המשטרות העירוניות שבערים מסוימות כבר התבססו בשטח, והן מאיימות לרשת את תפקידיה ולהפוך את תחנות המשטרה ללא רלוונטיות.
פיקוד המשטרה שהתעורר להבין את האיום בשנים האחרונות ממש, מתמודד עימו בדרך של ניסיונות סיכול של החלטות למתן מעמד חוקי למשטרות הללו, שמוכיחות לכולנו שגם ללא סמכויות ניתן לקיים בתחומים מסוימים שיטור אפקטיבי (יחזקאלי, 2007).
במצב הזה רבים נושאים עיניהם למנהיגות הנכנסת של המשטרה ומצפים למנהיג כדוגמת ויליאם ברטון, מפכ"ל משטרת ניו יורק בתחילת כהונתו של רודולף ג'וליאני כראש עיר, שעיצב מחדש את המשטרה, התאים אותה למציאות המשתנה, ובלי קשר לדיון סביב הסיבות לירידת הפשיעה – השכיל לקחת, עבורו ועבור הבוס שלו, את הקרדיט על התוצאה הזו (יחזקאלי, 1996).
בימים אלה נכנס מפכ"ל חדש לתפקידו, וכולנו מאחלים לו שיהיה אותו מנהיג שמשטרת ישראל זקוקה לו זמן כה רב לשווא.
אבל, היום נעסוק בעבר. ננסה להבין מדוע בעשורים האחרונים כשלה המשטרה להצמיח מקרבה מנהיג שכזה.
אחת הסיבות – זו שאותה נציע לכם היום הינה אחד המאפיינים של התרבות הארגונית של משטרת ישראל, המהווה תמהיל של מאפייני תרבות ארגונית משטרתית הקיימת בכל משטרה מערבית, בצד מאפיינים ישראליים יחודים. את המאפיין הזה נכנה 'קוד הנאמנות' – ברית בלתי כתובה בין חברי הארגון, לפיהם הם ערבים זה לזה, בטוב וברע באמת ובשקר, והם מחוייבים לחפות זה על זה.
בהיבט שבין הפקוד למפקד ולארגון, על הפקוד להפגין נאמנות, בראש ובראשונה למפקדו הישיר וגם לארגון; והוא יתוגמל על בסיס נאמנותו או להיפך. ייענש בשל אי נאמנותו.
'קוד הנאמנות' אינו מאפיין את משטרת ישראל לבדה, אלא רווח בכל הארגונים הצבאיים, והיום גם אדגים בהקשר זה מהעולם הצבאי. אולם, בשל העובדה שלמשטרת ישראל צומחת אלטרנטיבה ריאלית בתחום השיטור העירוני, פגיעתו בה היא האנושה ביותר.
שורשיו של 'קוד הנאמנות' נעוצים בצבאות של העת העתיקה ושל ימי הביניים. למשל, שארל הגדול ששלט על ממלכת הפרנקים, קשר אליו את ראשי קבוצות הלוחמים שלו על ידי מתן נכסים קרקעיים בתמורה לשירותיהם, ובכך, הבטיח את נאמנותם האישית בתור "וסאלים" (אביהו, 1996, עמ' 36-35). משם עבר "קוד הנאמנות" לאתוס הקצונה של אותם ימים: מהקצין מצופה היה להיות נאמן למלכו, למפקדיו ולאמונתו הדתית (שם, ע' 52).
ביטוי מקובל בספרות הצבאית הישראלית – המתאר את מהות המפקד עבור פקודו בהקשר זה – הוא "סוס", הסוחב על גבו את פקודיו במעלה הדרגות. כך לדוגמה, קולונל דגלס א' מקגרגור מצבא ארצות הברית כתב על שיטת המינויים של צבאו, כי (מקגרגור, 2007):
"... תהליך המיון והבחירה מודרך כמעט אך ורק על ידי העדפת מקורבים לפיקוד בכיר יותר ולקידום – איכות המנהיגים ותוכנה נפגעים. באווירה רווית הפוליטיקה (הארגונית) של תרבות הקסרקטינים, אין כמעט שום קשר בין קידום לדרגות בכירות לבין הישגים מסוימים. נוסף על כך שכדאי שיהיה לכם "פטרון" בעל ארבעה כוכבים (מקגרגור, 2007, עמ' 253-252).
בתרגום לעברית שנעשה על ידי המכון לחקר הטקטיקה והפעלת הכוח של צה"ל, הוסיפה המערכת הערה, שתופעה זו מוכרת גם בצה"ל, ושה'פטרון' מכונה בדרך כלל בצה"ל 'סוס'. ראש מחלקת אסטרטגיה בצה"ל, תת אלוף יוסי היימן (2007, ע' 15), ציטט במקום אחר את איתן הבר, ראש לשכת ראש הממשלה רבין לשעבר (הבר, 2007), שקבע כי במשך שנים השתרש בצה"ל מנהג "הסוס והעגלה" – ה"סוס" הוא הבכיר שמושך אחריו "עגלה" עם מפקדים זוטרים יותר. לכן, אחרי מינוי של בכיר בצה"ל, כמו גם במשטרה, ניתן להצביע גם על מועמדים לקידום, ולחילופין, על אחרים שילכו הביתה. כישלונו של ה"סוס" בטיפוס לצמרת יביא לאובדן הקריירה של פקודיו, שעם לכתו של פטרונם איבדו סיכוי להתקדם (היימן, 2007).
[התמונה המקורית: Kaktus.co.il]
על רקע זה ניתן גם להבין את נhסיונות הסיכול שביצעו גורמים בתוך הארגונים הצבאיים בישראל למנוע קידומו של מועמד ו/או לקדם מועמדותו של אחר לראשות ארגונם.
כתוצאה מן הנוהג הזה עלה מעמדם של תפקידי שירותים כמו 'עוזר' או רל"ש כתפקידי מפתח לקידום: יותר ויותר קצינים בדרגות רב סרן עד אלוף מבקשים לבצע תפקידים כראשי לשכות של בכירים: אלופים, שר ביטחון, רמטכ"ל וכדומה. הקצינים למדו בשנים האחרונות ששירות בתפקיד כמו ראש לשכת אלוף בדרגת רב סרן, מבטיח בדרך כלל קידום לתפקיד בכיר יותר (שם).
על נושא זה עמד עוזי דיין (2006) שניתח את כשלי מלחמת לבנון. לטענתו, הפעולה הראשונה שצה"ל צריך לבצע כדי לתקן את הכשלים, היא הורדת דרגת המזכיר הצבאי של ראש הממשלה מאלוף לאלוף משנה, משום שדרגת אלוף היא מיותרת. הוא טען שתפקיד זה שבעבר האלופים לא רצו לבצע, משמש כיום קרש קפיצה בטוח לתפקיד אלוף פיקוד, ומציאות זו היא משחיתה (דיין, 2006).
האתגר העליון שבפניו ניצב המפקד המשטרתי הבכיר הוא להבטיח את יכולתה של המשטרה להשתנות ולהתאים את עצמה לשינויים המהירים בסביבה המשימתית שבה היא פועלת. זאת, באמצעות פיתוח מתמיד של למידה וידע. האם המפקדים הצומחים במשטרה תחת 'קוד הנאמנות' יכולים לבצע משימה הזו?
פרופסור יצחק אדיג'ס, ממומחי הניהול החשובים בארבעים השנים האחרונות, בנה פרופילים אפשריים של מנהלים, באמצעות ארבע תכונות האמורות להתקיים בהם במינונים שונים, אותן כינה סגנונות של PAEI (אדיג'ס, 1978, עמ' 17-16) (אדיג'ס, 1999, עמ' 130):
- התכונה הראשונה מכונה באות הלועזית P, מלשון Producer – אדם מסור למשימה, חרוץ ומוכוון תוצאות.
- התכונה השנייה מכונה באות הלועזית A, מלשון Administrator – בירוקרט מאורגן, יעיל, יסודי ושמרן, המשליט סדר 'לפי הספר'.
- התכונה השלישית מכונה באות הלועזית E, מלשון Entrepreneur – יזם, יצירתי, נוטל סיכונים ובעל ראייה מקיפה, המשליט חדשנות ויצירתיות.
- התכונה הרביעית מכונה באות הלועזית I, מלשון Integrator – מתָכלל, הקשוב לאנשיו.
[בתמונה משמאל; יצחק אדיג'ס, צלם לא ידוע, מתוך אתר VK),
מאחר שבני אדם אינם מושלמים, ומנהל כזה, כפי שקובע אדיג'ס, "ניתן למצוא רק בספרי הלימוד", נשאלת השאלה, אילו מן התכונות הללו דרושות יותר למפקד הבכיר שלנו בעולם המשתנה במהירות – עולם של גלובליזציה ומערכות מידע וטכנולוגיה, המתפתחות כל העת, המציאות משנה את פניה בקצב מהיר.
על בסיס התיאוריה של אדיג'ס ניתן לטעון, כי המנהיגות הדרושה היום והיכולת 'לשבור מסגרות' ולהבטיח את יכולתה של המשטרה להשתנות ולהתאים את עצמה לשינויים המהירים בסביבה בה היא פועלת (בן ראובן, 2007, עמ' 85) – כל אלה מסתתרים בשתי האותיות האחרונות במודל 4 האותיות של אדיג'ס – היצירתיות, והיוזמה (E); ויכולת תכלול, בניית הסכמות ויצירת קואליציות ארגוניות (I).
ואיזה סוג קצינים 'מייצרת' התרבות הארגונית המשטרתית, על 'קוד הנאמנות' שבה? מן הסתם קצינים המאופיינים בביצועיות (P) ובבירוקרטיה (A) הנדרשות למפקדים בדרג הטקטי-אופרטיבי, אולם חסרי ערך בהתמודדות מול תהפוכות המציאות, בדרג האסטרטגי.
קולונל דגלס א' מקגרגור (2007, עמ' 253-252) מציין, כי רובם המכריע של הקצינים שקודמו לדרגות הבכירות הם שמרנים ו"הולכים בתלם" עד קצה גבול יכולתם.
גם תא"ל יוסי היימן טוען כי "קצין היודע שקצינים בכירים קובעים את עתידו באופן מובהק, עלול לשנות לאורך שירותו את התנהגותו, את תפקודו ואת התבטאויותיו. הוא עלול לכוון את דעתו ואת מעשיו לרצונם של מפקדיו, כדי למצוא חן בעיניהם או לפחות לא להרגיזם. על כן אין סיכוי שיתפתח שיח מקצועי שמטבעו הוא התפתחות דיאלקטית בין ניגודים. ביחסי פטרון ואנשיו אין מקום לחילוקי דעות בפרהסיה, וקיים חשש ממשי לאובדן הקשר שבין קידום למקצועיות" (היימן, 2007).
משפט הממחיש לטעמי באופן הקולע ביותר את הסכנות שב'קוד הנאמנות' נאמר על ידי מפקד יס"ם לכיש לשעבר בעדותו ב'ועדת אור' (2003), שהוקמה בעקבות המהומות במגזר הערבי באוקטובר 2000. כאשר הוער לו על ידי הוועדה שעדותו אינה עומדת בקנה מידה אחד עם עדות קודמת שלו בנושא קצין משטרה אחר שנחשד בשימוש מופרז בכוח, אמר:
אני את... (קצין המשטרה) לא מכיר. קידומי לא תלוי בו, כך שלא היה לי שום עניין להסתיר משהו (ההדגשה שלנו) (זינגר, 2003).
מתוך הלאו נשמע ההן. הקצין לא מסתפק בכך שהוא מצהיר כי אינו משקר, שכן, חובתו ונאמנותו של קצין חייבת להיות קודם כל לאמת. הוא מסביר שאינו משקר כי אינו חב נאמנות לאותו קצין. זוהי אמירה אינסטינקטיבית שבנויה על הפנמת הקשר הבלתי ניתן לניתוק שבין 'קוד הנאמנות' למאפיין משטרתי אחר של התרבות הארגונית – 'תרבות השקר' המשטרתית. משמע, ערך הנאמנות גובר בתרבות המשטרתית על ערך אמירת האמת!
דוגמה טובה נוספת לכך ניתנת ב'וועדת אור'. הוועדה יצאה נגד ראש המטה המבצעי של השר בדרגת ניצב, שלדעתה, מתוך נאמנות למפכ"ל, נמנע מלדווח לשר הממונה כי התבצע ירי צלפים כלפי מפגינים במגזר הערבי בצפון הארץ במהלך מהומות אוקטובר 2000. הוועדה לא הסתפקה בכך, אלא אף קבעה בס' 22 להמלצות, כי ראש המטה לא יהיה עוד איש משטרה, כדי שלא יעמוד בכפל נאמנויות.
בהקשר זה ראוי לזכור את קביעת ועדת קרמניצר בנושא 'אלימות השוטרים' (1994, ע' 21), בעניין זה, כי 'נאמנות' זו גוברת במשטרה על הנאמנות לחוק.
טענות בהקשר דומה היו כנגד מזכירו הצבאי של אהוד אולמרט במלחמת לבנון השנייה, בדרגת אלוף. דוח וינוגרד כמעט ולא הזכיר את המזכיר, אולם "גורמים צבאיים" ו"גורמים מלשכת אולמרט" העלו טענות בתקשורת, כי למזכיר הצבאי הייתה אחריות רבה למצב שאליו נקלע ראש הממשלה חסר הניסיון, כי הוא אמנם התנגד לכמה מהחלטות הצבא, אולם, "הוא לא יכול היה לחלוק על הרמטכ"ל":
תפקידו של המזכ"ץ היה לייעץ לאולמרט... בדיוק במצבים כאלה צריך מזכיר צבאי שיגיד: "חכה שבוע", "תדאג לצייד את הימ"חים", "לא כך יוצאים למבצע צבאי". איפה שמני היה?
המזכיר נמצא בדילמה: הוא היה צריך לבחור בין נאמנותו לרמטכ"ל שימנה אותו לתפקידו הבא, לבין נאמנותו לראש הממשלה.
(יהושוע, 2007).
הדוגמה ההפוכה היא של מפקד, המסתבך בשל הרצון לקדם כפיף. דוגמה כזו עלתה בועדת זיילר, שבעקבות מסקנותיה אולץ המפקח הכללי של המשטרה דאז, לפרוש מתפקידו בטרם עת. הוועדה הרחיבה בסוגיית מעורבותו של המפכ"ל דאז, במינוי ראש ימ"ר דרום דאז, כשהיא משתמשת בתיאורים המדברים בעד עצמם (שם, עמ' 153-151):
מינוי... (הקצין) לראש הימ"ר היה רווי פעילות יוזמת מצד... (המפכ"ל), שהיה אז מפקד מחוז הדרום, והכל למען השגת המינוי של... אותו קצין לתפקיד...
(ועדת זיילר, 2007, ע' 151).
פרשת המינוי חשפה כמוצר לוואי את נכונותו של... (המפכ"ל לשעבר) לדווח לדרג גבוה של קציני משטרה דיווחים שאינם האמת במלואה (ההדגשות שלי. פ.י.) בהקשר לבדיקות ולמינוי (של אותו קצין) (שם, ע' 153).
במסיבת העיתונאים בעקבות הגשת הדוח היה יו"ר הוועדה, ורדי זיילר, נוקב הרבה יותר בעניין זה וטען, כי מפכ"ל המשטרה... "לא אמר אמת לקציני המשטרה בנושא בדיקת הפוליגרף של ... (מפקד הימ"ר)". לטענת זיילר, מפקד הימ"ר המיועד רעד במהלך בדיקת הפוליגרף שנעשתה לו בשאלת קשריו עם האחים פריניאן, באופן שלא איפשר לדעת אם הוא דובר אמת, אך כשנדון מינויו של אותו קצין למפקד ימ"ר דרום, המפכ"ל לשעבר סיפר כי "הכל עבר בסדר" (נענע 10, 2007).
דוגמה משולבת של 'תרבות השקר' עם 'קוד הנאמנות' בדרג הפיקוד הזוטר יחסית היא של מפקד תחנת קריית מלאכי לשעבר, ושל ראש משרד הקהילה שלו, שהואשמו בעבירות של שיבוש הליכי משפט, מרמה והפרת אמונים והדחה בחקירה. על פי האישום, השניים סגרו תיקי פשיעה על מנת לשפר את הסטטיסטיקה הפלילית של התחנה.
על פי כתב האישום, פנה מפקד התחנה אל ראש משרד החקירות והמודיעין בתחנה וניסה להדיח אותו, שיגרום לכך שלא יוגשו תלונות על ידי אזרחים שבוצעו כנגדם עבירות רכוש וכך יועלמו חלק מאירועי פשיעת הרכוש. כשסרב הקצין, שכנע המפקד את קצין הקהילה לעשות זאת. מאחר ומפקד התחנה אחראי על ההערכה התקופתית של הקצין, ניתן להבין את הדילמה שבה היו נתונים שני הקצינים. בניגוד לקצין החקירות, בחר קצין הקהילה ב'קוד הנאמנות' ופעל על פי הנחיות מפקדו. בשל הלחץ שהפעיל מפקד התחנה, נרשמו על-ידי קצין הקהילה דו"חות פעולה שהכילו פרטים שקריים. עובדות האירועים שובשו ונמנעה חקירה של האירועים. מפעם לפעם אף שוכנעו מתלוננים שלא להגיש תלונה (ששון , 2009).
הפיקוד המשטרתי (Commandship) מבוסס לטעמי על שלושה מרכיבים:מנהיגות (Leadership), העוסקת בהנעת אנשים; ניהול (Management), העוסק בהקצאת משאבים; והמקצוע המשטרתי (Professionalism).
שוו לנגד עיניכם את שלושת המרכיבים הללו כשלושה מעגלים. בין המעגלים יש חפיפה מסוימת, ההולכת וגדלה, ככל שעולים בדרגי הפיקוד, עד שברמת הפיקוד הבכירה מתאחדים המעגלים למעגל אחד, שלם, וההבחנות בין המושגים הופכות ברורות פחות ומטושטשות מאוד. מעגל הפיקוד הוא שלם, מאחר שכל פעולה של אחד ממרכיביו מקרינה על המרכיבים האחרים (בן ראובן, 2007, ע' 83).
'קוד הנאמנות' פוגע אנושות בכל אחד מהמעגלים הללו ובכולם יחד.
אם קצין מחזיק בידיו את גורלם של הכפופים לו הוא לא צריך להתאמץ:
- הוא לא צריך לחדד את כישורי הניהול שלו. המדד לקידום הוא נאמנות. כישורי ניהול זה עניין להסתברות. יש – מה טוב. אין – לא קרה כלום... העשור האחרון לא הראה יכולות ניהול מיוחדות, בלשון המעטה, מצד בכירי המשטרה. הידרדרות לגירעונות עתק, שגררו ויתורים מרחיקי לכת לאוצר על חשבון השוטרים, הם רק מאפיין אחד של רמת הניהול הירודה של הארגון.
- הוא לא צריך להיות מקצועי. ראיתם כתבי הגות של מפקדי משטרה בישראל בנושאים מקצועיים, כמו עורכי דין, רופאים ואפילו אנשי צבא? לא ניתן אפילו לקיים דיון מקצועי ראוי, כיוון שכל מילה שיאמר מי ממשתתפי הדיון תתפרש במסגרת 'קוד הנאמנות': אני משיג על דבריך לא כיוון שיש בינינו דיון תורתי – כאלה אין – אני עושה זאת כיוון שאני באופוזיציה...
- הוא גם לא צריך לתת דוגמה אישית. אם קציני נאמנים לי כיוון שאני מחזיק את עתידם בידי, אין לי צורך לטרוח בזוטות כאלו. כך יכול היה למשל צולם מפכ"ל לשעבר, בעת שהיה ניצב, נוסע במהירות של 180 ק"מ בשעה (נתיב, 2008). בכתבה של ערוץ 10 נראה גם שני מפקדי מחוזות וראש אגף תנועה לשעבר נוסעים במהירות מופרזת, אחד מהם במהירות גבוהה יותר מ-140 קמ"ש (וולף, 2008).
קצינים שסיימו בהצלחה את 'מבחן הנאמנות' הם בדרך כלל מועמדים גרועים להובלת רפורמות ארגוניות מהותיות. אם יבצעו רפורמות – הראשונים שיינזקו יהיו שותפיהם שאותם הם אמורים לתגמל. על כן, הם יעשו הכל לשמר את האווירה שאפשרה להם לצמוח, ולתגמל את אלה שסייעו להם במעלה הדרך.
קצין, החל מדרג מסוים, חייב לבחור בין ה'יושרה' (Integrity) שלו – בעיני עצמו ובעיני פקודיו – לבין 'קוד הנאמנות'. החלטה שגויה עלולה להשאיר אותו בצד הדרך. סביר להניח שבשוליים הללו של מסלול הקידום המשטרתי ניתן למצוא את אותו 'ויליאם ברטון הישראלי' שמשטרת ישראל היתה זקוקה לו כל כך בעשור האחרון...
אם חפצה משטרת ישראל חיים, עליה לעמול קשה להקהות ולבטל את פגיעתו של 'קוד הנאמנות' בתרבות הארגונית שלה.
