תקציר: משטרת ישראל אימצה את פקודת המשטרה המנדטורית, בחריג אחד: שר המשטרה לא ירש את סמכויות הנציב העליון; והמפכ"ל יחזקאל סהר - מנאמניו של דוד בן גוריון - קיבל סמכויות מוחלטות על פני השר. מדוע? מינויו של בן ראש הממשלה, עמוס בן גוריון, כסגן המפכ"ל וכמחליפו העתידי של סהר, עשויה לרמז על הסיבה: כמו שליטים מזרח אירופאיים, ביקש בן גוריון להשאיר את המשטרה קרוב אליו...

[לאוסף המאמרים על משטרת המנדט הבריטי ומורשתה באתר ייצור ידע, לחצו כאן] [לריכוז המאמרים על יחסי המפכ"ל והשר הממונה, באתר 'ייצור ידע', לחצו כאן]

אבי הראל הוא בעל תואר שלישי בפילוסופיה והיסטוריה יהודית, שירת בצה"ל מג"ב ומשטרת ישראל שלושה עשורים, בתפקידי פיקוד שונים. בתפקידו האחרון היה ההיסטוריון של משטרת ישראל. פרסם ארבעה ספרים ועשרות מאמרים בתחומי עיסוקו.

* * *

רקע [1]

במהלך החודשים נובמבר דצמבר 1917, נכבשה ארץ ישראל על ידי הבריטים. מאותו זמן ועד אמצע חודש מאי 1948, הייתה ארץ ישראל בשליטה בריטית ונוהלה בתחילה באמצעות ממשל צבאי, שבראשו עמד מושל צבאי ולצידו מנגנון אדמיניסטרטיבי הכפוף ישירות למפקד הצבא.

עם מתן האישור שהמנדט על ארץ ישראל יינתן לבריטניה, בוועדת סן רמו, בתאריך 1 ביולי 1920, התחלף הממשל הבריטי הצבאי במינהל אזרחי; ובמקום המושל הצבאי עמד נציב עליון, ששימש רשות מחוקקת ורשות מבצעת כאחד.

לארץ ישראל הגיע הנציב הבריטי הראשון, סיר הרברט סמואל, שעם מינויו לתפקיד בשנת 1920, חתר למסד באופן מידי את המשטרה הארץ ישראלית. ברם למרות רצונו זה, חלפו מספר חודשים עד שנוסח מסמך המנדט של בריטניה על ארץ ישראל, ורק בתאריך 22.7.1922, אישרה מועצת חבר הלאומים את המנדט הבריטי על ארץ ישראל.

הקמת המשטרה הארץ ישראלית (1926 – 1921)

נחזור לרגע לימי הממשל הצבאי הבריטי:

ביולי 1919, התמנה קולונל פרסי ברוק ברמלי (Percy Brooke Bramley), שכיהן עד אותה עת כסגן המפקח הכללי של המשטרה הקולוניאלית הבריטית בהודו, למפקח הכללי הראשון של המשטרה הבריטית בארץ ישראל וכמנהל מחלקת בטחון הציבור במטה הממשל הצבאי. במסגרת תפקידו הוטלה עליו המשימה לארגן את כל כוחות המשטרה בארץ ישראל למסגרת אחת. השלטון הבריטי הצבאי כשל לכונן משטרה ראויה לשמה, עת השוטרים הערבים ששרתו בשורותיה, תמכו בגלוי במסיתים ובפורעים בפרעות תר"פ (1920), עד שפורקו מנשקם על ידי השלטונות הבריטיים.

[בתמונה משמאל: הקמת המשטרה הארץ ישראלית... תמונה חופשית - CC0 Creative Commons - שעוצבה והועלתה על ידי PanJoyCZ לאתר Pixabay]

ההתעוררות הלאומית העברית, שבא לידי ביטוי גם בזרם עלייה מוגבר של יהודים לארץ ישראל, ואהדתו המופגנת של הנציב העליון הראשון ליישוב העברי, בראשית תפקידו, הובילו כאמור לתגובה ערבית אלימה כנגד היישוב היהודי.

הבריטים שנכשלו בהקמתה של משטרה יעילה, הקימו כוח ז'נדרמריה להשלטת סדר, תוך ארגון הפריסה של המשטרה הבריטית בארץ. נפתח בית ספר לשוטרים, הוקמו יחידות מודיעין וחקירות, ופורסמו חוקים המסדירים את פעולתה.

המנהל האזרחי הבריטי חילק את ארץ ישראל לשבעה מחוזות משטרתיים, שבראשם עמדו מפקדי מחוזות, שהיו כפופים למושלי המחוזות המנהלתיים. כל מחוז חולק לנפות, שהותאמו לאוכלוסייה הערבית או היהודית המתגוררת בו.

פקודות המשטרה

שלוש הפקודות העיקריות המסדירות את פעולת המשטרה בארץ ישראל, פורסמו במהלך תקופה זו:

- פקודת המשטרה, 1921;

- פקודת גאפירי הכפרים, 1921;

- ופקודת הז'נדרמריה הפלשתינית, 1921. 

[בתמונה משמאל: שלוש פקודות עיקריות מסדירות את פעולת המשטרה בארץ ישראל... המקור: ייצור ידע]

פקודת המשטרה 1921, שפורסמה בתאריך 22 לפברואר 1921, הייתה למעשה הפקודה הראשונה שקבעה את דפוסי התנהגותה של המשטרה. הפקודה מיסדה והגדירה את המבנה הארגוני ואת אופן הפעילות המבצעית של המשטרה, בהסתמך על ניסיונם של הבריטים בשאר השטחים שהיו תחת שליטתם.

הדגשים בפקודה זו הם כדלקמן:

- קביעת המשרה של מפקח כללי של המשטרה ובתי הסוהר.

- המשטרה כפופה לממשלת פלשתינה והנציב העליון הוא אשר ממנה את מפכ"ל המשטרה וסגנו.

- המשטרה הינה מסגרת ארצית הכפופה למפכ"ל.

- המפכ"ל באישור הנציב העליון יהיה האחראי לפרסום חוקים הקובעים את אופן הפעלתה של המשטרה, בהתאם לתחומי פעולתה השונים.

- המפכ"ל יהיה ראשי לגייס קצינים נוספים בכל מקום או זמן שימצא לנכון.

- כל מגויס חדש יושבע ויצהיר אמונים למפכ"ל, לחוקי פלשתינה ולממשלה.

בהמשך דנה הפקודה בחובות השוטר ותפקידיו כדלקמן:

- לאכוף את החוק והתקנות.

- לציית לכל הוראה הניתנת על ידי הממונים עליו כדין.

- לאסוף מידע הנוגע לשלום הציבור.

- לפעול למניעת עבירות והפרות סדר.

- לגלות עבריינים, לתופסם, לעוצרם ולהביאם לדין.

- לטפל באבדות ובמציאות.

- לשמור על הסדר בדרכים.

בתאריך 1.4.1926, פורסמה פקודת המשטרה 1926. פקודה זו הובילה לארגון מחדש של משטרת המנדט במספר מישורים. הפקודה מגדירה את תפקידי המשטרה, תוך תפיסתה כארגון ייעודי בעל משימות ייחודיות; לעומת הפקודה משנת 1921, שהגירה את חובות השוטר כפרט.

[בתמונה משמאל: חובות השוטר ותפקידיו... תמונה חופשית - CC0 Creative Commons - שעוצבה והועלתה על ידי Peggy_Marco לאתר Pixabay]

על פי פקודת המשטרה 1926, אלה הם תפקידיה של המשטרה (סעיף 4 לפקודה):

- מניעת עבירות;

- לוחמה בפשיעה;

- שמירת הסדר הציבורי;

- שמירת אסירים ועצירים;

- שמירת שלום הציבור ורכושו.

הרקע למאבקי הסמכות שר-מפכ"ל

פקודת המשטרה משנת 1926, אומצה עם כינונה של המדינה - למעט שינויים של העברת סמכויות הנציב העליון לשר המשטרה - ממשיכה לשמש גם כיום את אחד הבסיסים החוקיים לעבודתה של המשטרה. משלב הקמתה, הוכפפה המשטרה לדרג הפוליטי, על ידי שר המשטרה (או שר הפנים). נקבע כי סמכויות המפכ"ל מעוגנות בפקודת המשטרה, לפיה המפכ"ל איננו שואב את סמכויותיו מהשר הממונה. פקודת המשטרה היא זו המטילה על המפכ"ל את ניהולה, ייעודה ותפקידיה של המשטרה. ייעודה העיקרי של המשטרה כמוגדר בחוק, הוא קיום הסדר הציבורי ובטחון הנפש והרכוש, מניעת עבירות וגילוין. בתחומים אלה ואחרים אין על המשטרה ועל המפכ"ל זולת מרות החוק.

באותה פקודת משטרה, כלולים גם סעיפים המעניקים לשר את הסמכות לקביעת הנחיות לדרכה של המשטרה. בידי השר לקבוע את הרכב חיל המשטרה, למנות, לקדם ולהשעות כל אחד מהקצינים הבכירים, לאחר המלצת המפכ"ל, להתקין תקנות הנובעות מפקודת המשטרה וכן לאשר תקנות שמתקין המפכ"ל. בנוסף ביד השר נתונה השליטה על התקציב השנתי, שבאמצעותו הוא יכול לקבוע מידי שנה עקרונות לפעילותה של המשטרה, אך לעומת זאת אין לשר כל סמכות לאופן ניהול חקירות או בכל תחום מקצועי אחר. בתקופת המנדט, הוענקו סמכויות אלה לנציב העליון.

סמכויות אלה של שר – מפכ"ל יצרו מחלוקות ומתחים רבים בין שר המשטרה למפכ"ל. המחלוקת העזה הראשונה, הייתה בימיו של המפכ"ל הראשון יחזקאל סהר. זה האחרון טען כי הוענקו לו סמכויות סטטוטוריות המעוגנות בחוק הקובע שאין מעליו סמכות. תפקיד משרד המשטרה והשר העומד בראשו, אינו אלא לייצג את המשטרה בפני הממשלה והכנסת. המשרד והשר לא צריכים לקבוע כלל ועיקר את מדיניות המשטרה ולא להתערב בעבודתה. ראייה זו של סהר, חורגת מהמסורת הבריטית ומהווה שינוי עקרוני לנוהג שהיה בתקופת המנדט.

הוויכוח בין המפכ"ל הראשון, לשר המשטרה הראשון בכור שטרית, ולמנכ"ל משרדו יצחק צ'זיק, הובא בפני ראש הממשלה דוד בן גוריון, וזה האחרון קבע כי הוא מקבל את עמדת המפכ"ל, שאין לשר או למנכ"ל משרדו להתערב כלל בעבודתה המקצועית של המשטרה.

כאמור הדבר סימן שינוי מהותי בולט בין המסורת שהונהגה במשטרת המנדט לבין זו שהונהגה במשטרת ישראל עם כינונה של המדינה, ובה נקבע כי המפכ"ל הוא האחראי הבלעדי כלפי השר בניהולה של המשטרה, ופרט לכך אין על המפכ"ל זולת מרות החוק שום גורם פרסונאלי.

[לאוסף המאמרים על משטרת המנדט הבריטי ומורשתה באתר ייצור ידע, לחצו כאן] [לריכוז המאמרים על יחסי המפכ"ל והשר הממונה, באתר 'ייצור ידע', לחצו כאן]

מצאת טעות בכתבה? הבחנת בהפרה של זכויות יוצרים? נתקלת בדבר מה שאיננו ראוי? אנא, דווח לנו!

נושאים להעמקה

• אוסף המאמרים על משטרת המנדט הבריטי ומורשתה;
• אוסף המאמרים על יחסי המפכ"ל והשר הממונה.

מקורות והעשרה

• יחזקאלי ושלו (2000), היחסים שבין המפכ"ל לשר הממונה בישראל, 1997-1948, משטרה וחברה, גיליון 4, מרץ 2000, עמ' 134-89.

[1] מעובד מתוך: תולדות משטרת ישראל, עורך אחראי: אלי הוד, כתיבה: אלי הוד, אריאלה שדמי, אבי הראל, שלב המסד, כרך א', 1948 – 1958, אגף משאבי האנוש, יחי' ההיסטוריה, מטא"ר ירושלים, 2004, עמודים: 24 – 35; 368 – 370.