[תמונה חופשית שהועלתה על ידי robin.hodson לאתר flickr]

כללי

עקב מעמדה הציבורי המתדרדר של המשטרה, שוב עלתה באוקטובר 2014 סוגיית מינויו של מפקח כללי מן החוץ לארגון. פרישות ארבעת הניצבים,התחזקות המאבק בין המועמדים הפוטנציאליים והאיומים לפרסם 'שלדים' בארונותיהם, ואינטרסים של גורמי חוץ - כל אלה הביאו לספינים בתקשורת כי השר לביטחון הפנים שוקל את מועמדותם של מספר אלופים בצהל. ידיעה זו עוררה סערה בקרב הניצבים המכהנים, ודחפה את המפכל יוחנן דנינו להתבטא בסוגיה בתקשורת, תוך כינוי הרעיון שיוחס לשר כרעיון נפל. כתוצאה מכך תקף אהרונוביץ בתקשורת את המפכ"ל באופן חסר תקדים, וקרא לו להתעסק בענייניו ולא במינוי מחליפו (סבן, 2014, ע' 7). יחד עם זאת, הבהיר השר לאחר מכן כי אין לו כוונה למנות למשטרה מפכל חיצוני. לעומת זאת, ברור למדי כי בכוונתו למנות לשירות בתי הסוהר נציב מן המשטרה.

המצב הזה מזכיר מאוד את המצב ששרר ערב מינוי המפכ"ל בשנת 2000. גם אז עמדו המשטרה ושרות בתי - הסוהר (להלן, שב"ס) בפני התופעה של "הצנחת" בכירים מן החוץ. גם אז הסתיימה התלבטות השר הממונה במינוי פנימי במשטרה, בעוד שבשירות בתי - הסוהר מונתה נציבה שהגיעה מצה"ל.

נקל לשער את גודל העלבון שחשים בכירים בארגון צבאי, כאשר הם נאלצים להתמודד עם העובדה, שהשר הממונה מעדיף "להצניח" ראש מן החוץ לארגון. במקרה של שב"ס תורגם עלבון זה לעתירה לבג"ץ. כתב העותר, תת- גונדר ישראל קלינמן (בג"ץ 2372/00), כי הפסילה הגורפת שגילה השר כלפיו וכלפי עמיתיו בשירות "אינה סבירה, מפלה ופוגעת בעקרונות הצדק הטבעי"… האמנם מינוי חיצוני הוא אכן כזה?

ההיבט הארגוני 

"הצנחת" בכירים מן החוץ הינה מאפיין ארגוני נפוץ בארגונים צבאיים-היררכיים, המהווים "ביורוקרטיה לא מקצוענית" (Unprofessional Bureaucracy). בביורוקרטיות מקצועניות (Professional Bureaucracy) לא "מצניחים" בכירים, פשוט משום שהדבר כמעט ואינו ניתן, וההנהלה הבכירה באה מקרב הסגל המקצועי. אחד המאפיינים הבולטים בארגונים צבאיים הוא, שההנהלה הבכירה "מוצנחת", לעתים, מארגונים אחרים, בדרך-כלל גדולים יותר, מאותה משפחה, על פי חלוקת העוצמה בין הארגונים. לא קיימים חסמים מקצועיים ואחרים בפני בעל תפקיד, ברצונו למנות נושא משרה בארגון. מהמטה לשטח ולהפך, עם רקע ביצועי ובלעדיו, הצנחה מארגון אחר או מתחום אחר - הכל אפשרי. בארגונים כאלה מחויבות העובדים לתפקיד הינה דיפוזית, בלי קשר לכישורים ספציפיים. חלוקת העבודה אינה ברורה ואינה מושתתת על ידע והתמחות. אין קשר בדרך-כלל בין ההכשרות ומשכן לבין התפקידים שהעובד ממלא. מנהלים יכולים להתמנות, ללא הכשרה כלל-אגפית. הקשר בין האגפים טוב יחסית, וניידות העובדים ביניהם גבוהה (יחזקאלי, 2013, ע' 77; 2000א'; לב, 1996; Schein, 1992; סמואל, 1990; Quinn & others, 1996; Gordon, 1990).

להצנחת ה"בכירים" קשר הפוך לגודלו של הארגון. ארגון צבאי קטן יחסית, יהיה תמיד מועד ל"הצנחות" מארגונים "אחים", הבכירים ממנו. ואכן, ארגונים היררכיים קטנים, כמו השב"ס, השב"כ והמוסד ידעו "הצנחות" הרבה יותר ממשטרת-ישראל. תת- גונדר קלינמן מציין בעתירתו (בג"ץ 2372/00), כי ב - 51 שנות קיומה של מדינת-ישראל, לא מונה, ולו פעם אחת, נציב אשר בא מבין שורות שב"ס. לעומת זאת "הצניחה" המשטרה לא מעט מפקדים לשב"ס, ומשום מה, בכיריה לא מרגישים הרגישו רע כתוצאה מכך…)

הארגונים הגדולים חווים "הצנחה" של בכירים הרבה פחות מארגונים אחרים, אולם שם מתבצעת לעתים "הצנחה" מחלקים נפרדים אחרים באותו ארגון. לדוגמה, המעבר של האלוף עזר ויצמן מראשות חיל-האוויר לתפקיד ראש אגף המבצעים, בשנת 1966, הייתה "הצנחה" בעייתית לא פחות מהבאת מפכ"ל מבחוץ (למרות שהיום היא כבר עניין שבשגרה). ויצמן בעצמו מעיד על הבעייתיות הנובעת מכך: "עמדתי להיות מפקד חיל האוויר הראשון שעם סיום תפקידו אינו פושט את מדיו אלא… מתמנה לתפקיד שמעולם לא מילא איש חיל- האוויר, שהורתו וצמיחתו בעסקי אוויר… (ויצמן וגולדשטיין, 1975, עמ' 245).

למה מעוניין הדרג הממונה במועמדים מן החוץ? 

ניתן למנות שתי סיבות עיקריות לרצונו של הדרג הממונה "להצניח" מועמד מן החוץ:

• רענון והכנסת חידושים מן החוץ: הבינוניות הארגונית המהווה טבע שני לארגונים צבאיים גורמת מדי פעם לדרג הממונה לנסות ולפרוץ את המעגל על-ידי הכנסת "רוח רעננה" בדמותו של מוצנח מן החוץ, שהינו בעל יוקרה ואינטגריטי ציבורי. כך היה בעת מינוי גיבור מלחמת ששת -הימים, האלוף הרצל שפיר למפכ"ל המשטרה ב- 1980, ובעת הבאת יעקב טרנר למשטרה כראש אכ"א על-ידי המפכ"ל קראוס, ב- 1985 ומינויו מאוחר יותר למפכ"ל על-ידי השר בר-לב, ב- 1990. ואכן, שניהם ביצעו מהפיכה במשטרה וקידמו אותה מאד, שפיר בנושא עבודת המטה והתכנון; וטרנר בנושא הטיפול בכוח-האדם, שכר ומעמד השוטרים. לעתים, הצנחת אדם מבחוץ לארגון המצוי ב"מצב משברי" מסייע מאד בייצובו ובשיפור תדמיתו הציבורית - ראו מינויו של האלוף עמי איילון לראש השב"כ, ב- 1996, בעקבות השבר שהביא רצח רבין. במקרה של מינוי תת אלוף אורית אדאטו ב- 2000 לנציבת שב"ס, ביטאה ה"הצנחה" רצון לבצע מהפך במעמד נשים מפקדות בארגונים היררכיים-צבאיים.
• חיזוק האחיזה בארגון על ידי הדרג הממנה: מינוי אדם מן החוץ, החייב את התפקיד לממנהו יכול להביא לחיזוק יכולת ההשפעה של הדרג הממונה על הארגון. הדבר בעייתי במיוחד במקרה של השר לביטחון הפנים, שבניגוד לראש הממשלה הממונה על המוסד והשב"כ, ולשר הביטחון הממונה על הצבא, סמכויותיו נחותות מאד מול המפכ"ל ונציב שב"ס, המהווים רשות עצמאית סטטוטורית (יחזקאלי, 2000 - ב')

למרות מורת הרוח שה"הצנחות" מעוררות, יש יתרונות גדולים בהכנסת קברניט חיצוני לארגון צבאי: ההבנה שזה המצב מונעת "מלחמות גנרלים", כפי שחזינו בשב"ס בסבב המינויים הקודם, כאשר מינויו של אלי גביזון, נציב שב"ס הראשון שמונה מבפנים, אחרי 61 שנות קיום הארגון, בוטל עקב מערכת של תככים והכפשות מתוך הארגון (בן צור ואלטמן, 2011). יתרה מכך: קצין שמתמנה מבפנים לוקח את נאמניו לעמדות מפתח יחד איתו. כתוצאה מכך, דור שלם של קצינים מוכשרים נאלץ לפרוש, רק כיוון שהיו מחוברים ל"סוס" אחר, וידע ארגוני רב הולך לאיבוד. מצב של מינוי מתמיד של מועמדי חוץ מפחית מאוד גם את הפוליטיקה הארגונית, כיוון שבכירים יכולים להבטיח לנאמניהם הרבה פחות תמורת תמיכתם!

הבעייתיות שב"הצנחת" בכירים מן החוץ

קיימים לא מעט חסרונות ל"הצנחת" בכירים מן החוץ. אמנה ארבעה מהם:

• בעיה של ידע ושליטה בחומר אצל הבכיר ה"מוצנח": עזר ויצמן מעיד על עצמו, כי "עמדה בין התפקיד לביני, הבעיה (ההדגשה במקור), בהא הידיעה, החשובה מכולן. בחיל-האוויר הכרתי כל עניין וכל נושא מלחמתי ולוגיסטי וטכני ומקצועי, היכרות צמודה לפני ולפנים. כדי להתרחק מן היומרה ולא לפתח מלכתחילה יעד, שנראה לי כבלתי ניתן להשגה, הסכנתי את הרעיון, כי לעולם לא אשיג בענייני כוחות היבשה מידה שווה של ידע ושליטה, בכל המורכבות של תורת הלחימה וכל הקשור בכך" (ויצמן וגולדשטיין, 1975, עמ' 251). גם קלינמן טוען בעתירתו (בג"ץ 2372/00), כי השר הממונה לא נתן משקל כלל לניסיון מעשי מוכח בתחום הייחודי של אחזקת אסירים במשמורת חוקית ומכלול הטיפולים הייחודיים הנדרשים מהם במהלך מאסרם. לטענתו, אין לתא"ל אדטו ניסיון מוקדם בניהול בתי - סוהר ו/או טיפול באסירים. ניהול בתי-סוהר לאסירים פליליים וביטחוניים הינו תחום עיסוק ייחודי ושב"ס הינו המקום היחיד בו ניתן להתמקצע בתחום מקצועי וייחודי זה. סגולה ייחודית זו חייבת להוות, אליבא דקליימן, את השיקול המרכזי בהחלטתו של השר.
• יצירת תחושות של עלבון וקיפוח בקרב אנשי הארגון: עוד לא התקבלה החלטת השר למנות מפכ"ל מן החוץ, ובשנת 2000, כמו היום, כבר מלאו העיתונים בידיעות על תחושות בכירי המשטרה. לדוגמה, המפכ"ל לשעבר וילק צוטט אז באמרו, כי "מינוי כזה יתפרש כהבעת אי אמון במשטרה. מפכ"לים וניצבים בדימוס חתמו על מכתב מחאה בעניין זה וקציני משטרה רבים הביעו, בעילום שם, בראיונות לתקשורת, את מורת רוחם" (שמואל, 2000) – ללמדכם כי אין חדש תחת השמש... גם קלינמן טוען בעתירתו (בג"ץ 2372/00), כי פסילתם של אנשי שב"ס הינו בגדר של מעשה אפליה גורפת, ובמיוחד שעה שמה שצריך היה לעמוד לזכות קציני השב"ס עמד להם לרועץ. ההחלטה פוגעת בכבודם המקצועי של העובדים, מבזה אותם ומציגה אותם ברבים ככלי ריר, למרות שהשקיעו את מיטב שנותיהם בעבודה וברכישת ניסיון, לימודים והתמחות בתחום ייחודי זה. העובדות והניסיון ההיסטורי מגלים יחס מפלה כלפיו וכלפי עמיתיו בשב"ס, בהווה ובעבר, לפיו נשללת מהם להלכה ולמעשה הזכות והיכולת לשמש כמועמדים לתפקיד נציב בתי- הסוהר ו/או לשמש בתפקיד בפועל. לא יעלה על הדעת, טען קלינמן, שבמהלך 51 שנות קיום השירות, שהוא ארגון מקצועי וייחודי, לא ימצא אפילו פעם אחת אדם אחד מתוך הארגון, שיהיה ראוי מבחינה מקצועית ואישית לעמוד בראשו. העובדה שלא נמצא אדם כזה, מעידה כאלף עדים על כך שאנשי שב"ס הופלו ומופלים לרעה, רק משום היותם אנשי שב"ס. קלינמן טוען עוד, כי כיום משרתים בשב"ס קצינות וקצינים רבים, הנבדלים האחד מרעהו בהשכלתם, בכושרם ובכישוריהם. אולם, הם כולם מיוחדים בכך שלכולם ניסיון רלוונטי ועשיר בתחום ספציפי זה. משלא נבחר אחד מהם מעולם לתפקיד ניתן להסיק, כי שיקוליהם של המשיבים לא הביאו כלל בחשבון את מועמדותם של אלה ו/או לא נתנו את המשקל הראוי לניסיון ולידע המעשי המוכח בתחום עיסוק ספציפי זה, בשוקלם את המינוי, וכי פסילתם ללא שום הצדק מקצועי נבעה אך משום "צבע מדיהם".
• בעיה בהשתלבות "בפוליטיקה הארגונית": "הפוליטיקה הארגונית" נפוצה בכל ארגון, אולם השפעתה חזקה במיוחד בארגונים ההיררכיים - צבאיים (יחזקאלי, 2000 - א'). השילוב של פוליטיקה ארגונית חזקה במיוחד עם תחושת העלבון והקיפוח של בכירי הארגון יכולים להוות מכשלה של ממש בפני כל "מוצנח מן החוץ", שבלשון המעטה, יתקשה לזהות את ההבדלים בין רצון טוב ועצות "חבריות" ל"מלכודות" שיונחו לפניו. לדוגמא, בעת מינויו של יעקב טרנר למפכ"ל כתב שפירא (1990), כי: "יש במשטרה, וגם מחוץ לה, כאלה שרוצים לראות בכישלונו בתפקיד, ולו רק כדי להצדיק את טענותיהם שמפכ"ל צריך להתמנות רק מקרב הקצונה הוותיקה של המשטרה". גם המפכ"ל לשעבר וילק (לוי ובן- דוד, 2000, עמ' 14) רמז על כך בראיון שנתן: "אתה לא יכול לפקד על משטרה כשסגל הפיקוד הכללי לא איתך. מפכ"ל לא מסוגל לנהל משטרה לבד. מפכ"ל שצריך להסתובב במסדרון ולהסתכל מאחורי הגב לא יכול לנהל".
• בעיה בהבנת "תרבות הארגון": "התרבות הארגונית" במשטרה (ובכלל הארגונים הצבאיים) מאפיינת את העובדים כקבוצה על- ידי מערכת ערכים, נורמות והתנהגויות, המבדילים אותם משאר הציבור. התנהגות זו מאפיינת אותם בעת ביצוע תפקידם וגם לאחר מכן, בחייהם החברתיים והפרטיים (Skolnik, 1980). יחזקאלי (1994) טוען, כי שיטת הניהול הפנימית בארגון נגזרת מן "התרבות הארגונית", אשר משפיעה על תהליכי קבלת ההחלטות בארגון, בשלושה מובנים: שגרת קבלת ההחלטות בתוך הארגון, קבלת החלטות של הארגון כלפי חוץ וקבלת החלטות אסטרטגיות של קברניטי הארגון הנוגעות לתהליכי שינוי בתוכו. חוסר הבנה של מפקד "מוצנח" את "התרבות הארגונית" יכולה להכשיל מראש כל שינוי שינסה ליצור וכל מדיניות שינסה להתוות.

"הצנחת" בכירים במשטרת- ישראל

המשטרה אינה משופעת במקרים של "הצנחת" בכירים מן החוץ. ניתן לציין שני מקרים בולטים כאלה - מינוי הרצל שפיר ב - 1980 ומינוי יעקב טרנר לראש אכ"א, ב - 1986, ולאחר מכן כמפכ"ל, ב - 1990. בשני המקרים הייתה סיבת המינוי ריענון המשטרה, שיפור תדמיתה והכנסת חידושים (יחזקאלי - 2000 -ב'). מבחינות אלה היו שני המינויים הצלחה גדולה. אולם, בשני המקרים, כשל המינוי במבחן הזמן. במקרה של שפיר היה השבר בין המפכ"ל לשר הממונה (ובמידה רבה גם בינו לבין עמיתיו לפיקוד המשטרה) כה גדול, עד כי מינויו לא חודש מעבר לשנת הניסיון ובתום שנה פוטר למעשה מתפקידו על ידי ממנהו - שר הפנים והמשטרה דאז, יוסף בורג. במקרה של טרנר כמפכ"ל, הסתבך (עקב חוסר ניסיון?) במעורבות אישית חזקה מידי בפרשת דרעי וסיים את תפקידו, בטרם עת ובאקורדים צורמים, בסכסוך חריף עם השר הממונה דאז, משה שחל.

סיכום

"הצנחת מפקדים מן החוץ הינה תופעה רווחת בארגונים היררכיים צבאיים ומהווה חלק מן המאפיינים שלהם. היתרון הגדול ב"הצנחת" בכירים בעלי מעמד ואינטגריטי ציבוריים הוא, בהיותם משוחררים מהקונספציות הארגוניות ובהביאם את המוניטין האישי שלהם, בנוסף לחדשנות ולדרכי עבודה וחשיבה חדשים לארגון. החסרונות הגדולים שלהם הם בחוסר ההיכרות של "תרבות הארגון", בקושי הבסיסי שלהם להתמודד עם הפוליטיקה הארגונית ולרתום אותה לטובת החדשנות אותה הביאו, ובכך שאין כל בטחון שדווקא הם, המגיעים לארגון עם גישות אחרות, יחזקו את השפעתו של השר הממונה בארגון. הדרג הממונה חייב לקחת בחשבון, שיש מחיר ל"הצנחת" מפקד מן החוץ. מעין "שכר לימוד" שצריך לשלם, במונחים של זמן התארגנות ובטעויות שתעשנה (לעניות דעתי זמן לימוד של מפקד "מוצנח" ינוע בין שנה וחצי לשנתיים), עד שיוכל "המוצנח" לממש את הפוטנציאל הטמון בו. גבהו של "שכר הלימוד" נובע גם מעצמת הציפיות שמינוי כזה מייצר, מטבע הדברים, מול הזמן שבו ניתן לראות ממנו פירות. יתרה מכך, השילוב של חוסר הכרת "התרבות הארגונית" ו"הפוליטיקה הארגונית" החזקה מהווים איום מתמיד על הישרדותו של ה"מוצנח". המסקנה מכל אלה היא, שהזמן האידיאלי ל"הצנחה" הוא כאשר נמצא הארגון ב"מצב משברי", שבו פתיחות ושיתוף פעולה מצד בכירי הארגון. במצבים אחרים, ראוי לשר הממונה לשקול היטב את ה"מחירים" מול התועלות האפשריות ממינוי כזה. בעובדה, שרידותם של שני המפכ"לים "המוצנחים" של המשטרה הייתה בעייתית. מכאן, שלפחות על- פי הניסיון שנצבר עד כה, המחיר עשוי להיות גדול מן התועלת.

מקורות

• בג"ץ 2372/00, ישראל קלינמן נ' השר לביטחון הפנים, נציב שירות בתי- הסוהר ותא"ל אורית אדטו.
• בן צור רענן, אלטמן יאיר (2011), ברגע האחרון: בוטל מינוי נציב שב"ס אלי גביזון, ynet, 27/3/11.
• ויצמן עזר, גולדשטיין דב, לך שמים לך ארץ, ספריית מעריב, תל - אביב, 1975.
• יחזקאלי פנחס, שלו אורית, הישיבה היא הבעיה, לא הפתרון, ניהול, גיליון מס' 100, אוקטובר 1994, עמ' 33-36.
• יחזקאלי פנחס, אורית שלו, היחסים שבין המפכ"ל לשר הממונה בישראל, 1997-1948, משטרה וחברה, גיליון מס' 4, מרץ 2000 - ב', עמ' 89-134.
• יחזקאלי פנחס, הקידום, מראות המשטרה, גיליון 178, יולי- אוג' 2000 - א', עמ' 24-25.
• יחזקאלי פנחס, "הצנחה" ("הצנחת" מפקדים מן החוץ בארגונים היררכיים), מראות המשטרה, גיליון 180, נוב'-דצמ' 2000, עמ' 10-13.
• יחזקאלי פנחס, אנטומיה של ארגונים צבאיים, 2013, בן שמן: מודן ומשרד הביטחון.
• לב ר., התפקיד הצבאי - בין מוסדיות לתעסוקתיות, מערכות, מס' 347, אפריל 1996, עמ' 44-46.
• לוי יוסי, בן דוד עמיר, "כמות החקירות היא לא מדד השחיתות", מעריב, סופשבוע, 5/10/2000, עמ' 14.
• סבן איציק (2014), מתיחות בין השר אהרונוביץ' למפכ"ל, ישראל היום, 14/10/14, ע' 7.
• סמואל י. ארגונים - מאפיינים, מבנים, תהליכים, הוצאת הספרים של אוניברסיטת חיפה, 1990, עמ' 31-45.
• שמואל לימור, אחד מהם הוא המפכ"ל הבא, ידיעות אחרונות, 25/9/2000, עמ' 7.
• שפירא ראובן, מפכ"ל הולך מפכ"ל בא, הארץ, 16/1/90, עמ' ב3.
• Gordon R.J., A Diagnostic Approach to Organizational Behavior,
• Quinn & others, 1996
• Schein E.H., Organizational Culture and Leadership, 2ed, Jossey - Bass Publishers, San Francisco, USA, 1992
• Skolnick Jerome H., A Sketch of the Policeman's Working Personality, In George F. Cole (ed.), Criminal Justice: Low and Politics, North Scitaute Mass: Durbury, 1980, pp. 118-137