ירון זליכה: כשלים במערכת הבלמים והאיזונים של הרשות המבצעת בישראל

ירון זליכה

[התמונה הועברה על ידי דוקטור זליכה לויקיפדיה, והותרה לשימוש]

מתוך החוברת: עיונים בביטחון לאומי מס' 9: שחיתות שלטונית בישראל

[בחזרה לתוכן העניינים של החוברת]

אני רוצה לצטט בפניכם את כבוד שופט בית המשפט העליון בדימוס, מישאל חשין, שתיאר באחרונה בצורה יפה וציורית את התחושה של הציבור בארץ:

"הארץ עוברת היום טלטלה גדולה וקשה, האדמה רוחשת לפני שהר הגעש מתפרץ ואם הדבר יתפשט, אנו נאבד כעם וכחברה. האדם מרגיש שהשחור נמצא לו מול העיניים. אדם הולך בחשיכה ומרגיש כאילו קיבל מכת חושך. הצטברות החשדות לשחיתות יוצרת משקע שכבר קשה לנשום ויש הרגשת מחנק."

אין זה סוד שממחצית שנות ה- 90 של המאה הקודמת אנחנו מידרדרים בטבלת השחיתות העולמית. בעבר דורגנו במקום מכובד שאפשר להשתפר ממנו, אבל אין הרבה סיבות להתבייש בו – מקום 15 באמצע 30 מדינות מערביות. אולם מאז הגענו למקום ה- 34 ונזרקנו אל מחוץ לרשימת מדינות העולם המערבי. אנחנו כבר בליגה של העולם השלישי, בין ירדן לאורוגוואי.

יש שתי טענות לגבי מקומנו בטבלה:

טענה אחת היא שמדד זה משקר. ככלכלן אני יכול לומר שבין אם הוא משקר ובין אם לא – העולם חושב שהמדד משקף את המציאות ומשתמש בו. בכל דוח השקעות על מדינת ישראל, מופיע המקום שלנו במדד. יתר על כן, על כל דוח השקעות שלנו במדינות אחרות, למשל בתחום של ביטוח סיכוני סחר חוץ, מופיע מקום המדינה הזאת בראש הדוח, כדי שנדע מה רמת השחיתות בה. המדד הזה הוא פרמטר מרכזי.

טענה שנייה היא שהכל מושחת. ובכן, אני אומר לכם שממש לא הכל מושחת. המושחתים הם אלו האומרים שהכל מושחת, ואילו אנחנו לא אומרים את זה. אנחנו אומרים בצורה ברורה שרובו הגדול של השירות הציבורי שלנו הוא ישר, זך וטהור. המושחתים מהווים מיעוט, ותודה לאל שהם גם מיעוט נרדף. לכן אני אופטימי. אסור לנו להיכנע לתחושת דיכאון, משום שהדיכאון גורם לאובדן האמון של הציבור ביכולת שלו להנהיג את גורלו. המושחתים הם שמעודדים את תחושת הדכדוך, כדי שנחשוב שאין מה לעשות וכדי לרפות את ידינו. אולם אפשר לעשות הרבה – הם מיעוט נרדף ונמשיך לרדוף אותם, בכירים ככל שיהיו. לא נחשוש מאיש, לא נוותר לאיש ולא נירתע מאיומים.

באתי לכאן כדי להציג לכם שני דברים. את הראשון הצגתי עד עכשיו ואני אופטימי מאוד, כי אני חושב שהמאבק הזה יסתיים בהצלחה. מי שיושב במקום ה-15 בטבלת השחיתות העולמית, שלא יתרגל למקום שלו, כי אנחנו נחזור לשם ובתוך שנים אחדות.

הדבר השני שבאתי להציג הוא כיצד נחזור למקומנו הקודם בטבלת השחיתות העולמית. אני רוצה להזכיר לכם משפט נפוץ: "פרצה קוראת לגנב". המשפט הזה נכון – יש פרצות במערכת הבלמים והאיזונים של השירות הציבורי. זה בסדר לתפוס את הגנבים, אבל חשוב יותר לסגור את הפרצות, כיוון שאז הרוב הגדול של הגנבים יפסיק לבוא.

נוח לי להסתכל על הדברים דרך משקפיים כלכליים, וככלכלן אני יודע שהאדם הוא יצור שפועל לתועלתו. מי שלמד בקורס כלכלה יודע שזה המשפט הראשון שנאמר בו. האדם שופט כל פעולה שהוא עושה, במודע או שלא במודע, במונחים של עלות אל מול תועלת: השקעה של זמן, משאבים וסיכון מול התועלת שתצמח לו מפעולה זו, לרבות התועלת הערכית. כאשר לוקחים את התועלת מהפעולה ומחלקים אותה בהשקעה, באה לידי ביטוי התשואה להשקעה שלו שקובעת את הכדאיות שבביצוע הפעולה. במילים אחרות, כאשר אדם עובר עבירה במודע הוא לוקח סיכון שייתפס, בתמורה לסיכוי שתצמח לו תועלת כלכלית אם לא ייתפס. התועלת הכלכלית מהעבירה היא התשואה עבור הסיכון שהוא לוקח על עצמו. הפועל היוצא הוא שכאשר התשואה להשקעה גבוהה, תגדל הנטייה לעבור עבירה; ואילו כאשר התשואה להשקעה תקטן' אזי יקטן בעקבותיה גם היקף העבירות. הכשלים במערכת הבלמים והאיזונים במדינה גורמים לכך שהתשואה מביצוע עבירות היא גבוהה, כיוון שהסיכון בביצוען הוא נמוך מאוד. נמוך הסיכון שתיתפס, שתטופל ותיחשף וגם האפשרות שהציבור ישפוט אותך נמוכה למרבה הצער. עד לאחרונה הציבור לא היה מעורב מספיק, אך עצם זה שאתם במכללה לביטחון לאומי מקדישים סדנה לנושא השחיתות, מראה כמה הציבור מעורב כעת. המעורבות היא גם בקרב קובעי דעת קהל, גם בקרב המנהיגות וגם בקרב האזרחים הפשוטים.

הצעדים שאדבר עליהם נועדו להעלות את הסיכון להיתפס, וכתוצאה מכך גם להקטין את התשואה להשקעה בביצוע עבירה. כאשר התשואה קטנה, הפרצה נסגרת ורוב העבירות נמנעות. הטיפול הזה נבון בשני מובנים: ראשית עדיף לייבש את הביצה מאשר לצוד את היתושים. שנית הפרצות האלה היו קיימות מספר שנים לא מבוטל (כ- 10 שנים), וכתוצאה מכך התפשטו נורמות קלוקלות בשירות הציבורי. עדיף לסגור את הפרצה ואז כל האנשים הישרים ש"נדבקו" בנורמות האלה יבריאו מהן, מאשר לבצע ענישה.

כסמנכ"ל כספים בחברה עסקית עשיתי סקר בקרה פנימית, כפי שעשיתי בכל חברה מייד כשהגעתי אליה, כדי לזהות את הסיכונים ואת הדרכים להתמודדות איתם. זו לא המצאה מדהימה של מערכת חדשה, אלא כמעט כמו לבוא עם מברג קטן ולחזק קצת כל מיני ברגים מרכזיים שכבר קיימים במערכת. השינויים מינוריים, אבל כשהם נעשים ביחד יש להם משמעות גדולה מאוד. כפי שתשימו לב, הצעדים שאני מציע פשוטים מאוד ליישום.

אני מדמה את השירות הציבורי לשלושה רבדים או לשלוש צלעות של משולש ובכל צלע ישנם כשלים במערכת הבלמים והאיזונים. הצלע הראשונה שעליה אדבר היום, היא "צלע שומרי הסף", הצלע השנייה היא "צלע הביורוקרטיה" של עובדי המדינה והצלע השלישית היא "צלע המערכת הפוליטית" – הדרג הפוליטי, השרים והממשלה.

בדברי אסקור בפניכם בקצרה את תמצית התוכנית שאני עובד עליה כבר שלוש שנים, ואותה אני רוצה להגיש לשר האוצר ולראש הממשלה בקרוב. השינויים הדרושים פשוטים כל כך, עד שנדרשת החלטת ממשלה אחת שאפשר לכתוב בעשר דקות.

לפני מספר ימים "זפזפתי" בין תחנות הטלוויזיה וראיתי כמה דקות מהסרט "רוקי". רוקי נתן לילד קיסם עץ, אמר לו לשבור אותו והילד שבר אותו. אחר כך הוא נתן לילד שני קיסמים והילד שבר גם אותם. כאשר נתן לו כמה עשרות קיסמים, הילד התאמץ אך לא הצליח לשבור אותם.

שומרי הסף צריכים להיות כמו הקיסמים, אך לצערי יש כשלים בשתי רמות: חולשה של כל אחד מהם בנפרד וחולשה בחיבור שביניהם. לכן כאשר קורים מעשים רעים, אתם יכולים לראות קריסה מוחלטת של כל שומרי הסף במערכת. כל שומרי הסף קורסים זה על זה כמו שרשרת של אבני דומינו, ואף אחד מהם לא מצליח להישאר יציב.

שומר הסף הראשון בכל מערכת, ולאו דווקא לפי סדר החשיבות, הוא מבקר הפנים. מבקרי הפנים חלשים באופן מבני, עד כדי כך שנשאלת השאלה אם מישהו יצר את המבנה הארגוני שלהם בכוונה תחילה. במה חולשתם?

חולשה ראשונה היא שלמעט שניים או שלושה חריגים, רוב מבקרי הפנים בממשלה ממוקמים בדרגה אחת מתחת לסמנכ"לים, כלומר הם מצויים בדרגה נמוכה מהמבוקרים שלהם. כיצד יעמדו מולם? לעומת זאת גם לא ראוי שדרגתו של מבקר הפנים תהיה גבוהה משל הסמנכ"לים, כי אז כבר לא יוכל להיות מבקר פנים. הוא צריך להיות שווה בדרגתו לסמנכ"לים.

החולשה השנייה היא שיש חריגים – לכמה ממבקרי הפנים הוענקה במהלך השנים דרגה אישית של סמנכ"ל. המצב הזה גרוע יותר, כי בכך יש איתות ליתר מבקרי הפנים כי בתנאים מסוימים אף הם יוכלו לזכות בדרגה הנכספת. בעצם משדרים למבקרי הפנים: "אתם רואים את שני אלה? מי שסידר להם בסוף את הדרגה זה הסמנכ"לים, ואם תהיו בסדר איתי גם אתם תגיעו לשם. בינתיים, בעשר השנים הקרובות, תורידו את הראש ואל תסתכלו על מה שלא צריך להסתכל".

החולשה השלישית היא חוזה השכר של מבקרי הפנים. חוזה השכר שלהם הוא לא "חוזה שכר כולל", כלומר שכרם אינו 20-15 אלף שקל, אלא 7,000 שקל בתוספת שעות נוספות, אש"ל, כוננות, רכב, טלפון סלולארי וכדומה. עקרון היסוד בבקרה הוא שהמבקר אינו תלוי במבוקר מבחינה מקצועית או מנהלית, אבל מי שמאשר את תוספות השכר האלה הוא המבוקר הראשי – הסמנכ"ל, ולא פעם בשנה אלא פעם בחודש. ייתכן מצב בו המבקר הרגיז את הסמנכ"ל, ולכן, זה לא יחתום על האש"ל. לא יעלה על הדעת לערוך ביקורת בתנאים כאלה. כרואה חשבון לא גדלתי בשירות הציבורי וגם לא אשאר בשירות הציבורי, ולכן אני אולי כל כך נחוש לשנות. במגזר העסקי ההתנהלות הזאת לא הייתה עוברת. היא כמעט אסורה.

החולשה הרביעית היא התקציב המוקצה לביקורת. בשירות הציבורי לכל מאתיים שקל יש תקנה ייעודית, לעומת זאת לתקציב ביקורת הפנים אין. הכסף של תקציב ביקורת הפנים נמצא בתוך התקציב המנהלי של המשרד, כך שבשביל כל פעולת ביקורת המבקר צריך לבקש תקציב מהמבוקר הראשי.

החולשה החמישית היא שמבקר צריך לדווח לוועדת ביקורת בלתי תלויה, אבל בממשלה אין ועדות ביקורת. במגזר הפרטי דבר כזה לא היה עולה על הדעת.

צירוף החולשות הזה שאני מתאר בעניין מבקר הפנים הוא חריג כל כך. אני נזכר שחשפנו מעשה שחיתות גדול ושלחתי מבקר לערוך ביקורת סמויה. המבקר חזר אליי ואמר שבמכרז שנבדק היו כל כך הרבה צירופי מקרים, עד שכנראה יד אלוהים סידרה הכל או יד אדם. לא יכול להיות אחרת. אילו הייתם שוכרים אותי להקים מבנה ארגוני שימקסם את התלות של מבקר הפנים, לא הייתי יכול לבנות אותו טוב יותר. מבקרי הפנים, למעט אמיצי לב חריגים, הינם חסרי משמעות. יתר על כן הם משמשים עלי תאנה וזה גרוע יותר, כי זה פוגע באמון הציבור. אם הציבור יחשוב בטעות שהכל מושחת, הוא ירגיש שאין טעם במאבק והמיעוט המושחת יפסיק להיות נרדף. האמירות האלה מסוכנות מאוד וכדאי לשים לב למי שאומר אותן. אני חוזר ואומר שהמושחתים הם מיעוט דל, ולכן הציבור צריך לחוש אופטימיות ולהמשיך להיות מעורב בנחישות. המיעוט הנרדף מנהל קרב על חייו והוא יפסיד.

שומר הסף השני הוא החשבות הכללית והחשבים שלה במשרדי הממשלה השונים – מערכת שמתפקדת היטב ולפעמים טוב מדי. כמו שראיתם, רק לאחרונה נעשה ניסיון לפגוע בעצמאות החשבים ולפרק למעשה את כל האגף. הציבור הגיב בהמוניו, הכנסת הגיבה, היועץ המשפטי לממשלה נזעק ולמרבה המזל הפעולה הזאת נהדפה. בשנים האחרונות חיזקנו מאוד את היכולת של מערכת החשבות הכללית, ואני חושב שהציבור יודע מה עשינו, אבל נותרו עוד מספר דברים ושינויים שעלינו לעשות.

שינוי ראשון הוא להפוך את מערכת החשבות הכללית ליחידת סמך. גם עכשיו אנחנו לא נותנים לאיש להתערב במינויים, אך ביחידת סמך יהיה קשה יותר לדרג הפוליטי להתערב. אומנם ראשי המאבק למען השינוי הזה אינם רבים, אבל אני לא לבד. היום אנחנו מונים כמה וכמה אנשים, אבל לפני שנה היינו פחות. אומרים שפחד מידבק, אבל גם אומץ לב מידבק וככל שיותר בכירים בשירות הציבורי יגלו אומץ לב, הסיכוי שבכירים נוספים יצטרפו אליהם יגדל.

הכשלים במערך הבלמים והאיזונים גורמים למערכת לסמוך יותר מדי על יחידים, שבזכות יכולות אישיות או אומץ לב מצליחים לעצור דברים, אבל זה לא אמור להיות כך. חשב כללי לא אמור לגלות אומץ לב ובוודאי לא על בסיס יומי. המערכת היא זו שצריכה להיות הבולמת ולא היחיד.

שינוי שני שנותר לעשות הוא רפורמה בחשבונאות הממשלתית. למעשה הבאנו את אור השמש לפעולות הכספיות של הממשלה, ועכשיו כל פעולה כספית של הממשלה מתועדת על ידי רואי חשבון חיצוניים ובלתי תלויים. כעת הרפורמה הזאת מעוגנת בהחלטות אדמיניסטרטיביות, אבל חשב כללי שיחליף אותי יוכל להפוך אותן. לכן חשוב לעגן את הנושא בדרך משפטית, באופן שלא יהיה ניתן לשנות חזרה.

שומר הסף השלישי הוא היועצים משפטיים במשרדי הממשלה. יועצים משפטיים הם שומרי סף חשובים, אך לא יעלה על הדעת שיכהנו יותר מ- 5 או 6 שנים. אין חובת רוטציה בתפקיד זה ואחרי מספר שנים היועץ המשפטי תלוי במערכת, הופך לחלק ממנה ולא מסוגל אפילו לראות שמשהו לא בסדר, כיוון שעיניו מתרגלות לנורמות פסולות המשתרשות שם.

מיכה לינדנשטראוס

הנקודה הרביעית נוגעת למבקר המדינה. במצב נורמאלי ותקין מבקר המדינה אמור לבדוק את פעולות הרשות המבצעת בדיעבד, ממרחק הזמן. אולם כאן נוצר חלל מסוכן בין המניעה בזמן אמת לבין החשיפה בדיעבד, שכן שומרי הסף האחרים הם כעלי תאנה שנרמסים בקלות. מבקר המדינה, כבוד השופט בדימוס מיכה לינדנשטראוס (משמאל), עשה בחוכמה כשבצעד חריג קבע חובת ביקורת בזמן אמת, ובכך חשף את עצמו לביקורת. הוא אינו מתערב בקבלת החלטות (ההשמצות נגדו מופרכות לחלוטין), אבל הוא מתערב בסמוך להחלטה וזה הביא לשינוי דרמתי ביכולת העמידה של שומרי הסף. התרומה הזו של כבוד השופט בדימוס לינדנשטראוס היא אחד הגורמים המרכזיים לעובדה שהמושחתים הם היום מיעוט נרדף. לפני שנה המיעוט הזה היה מיעוט רודף.

[הצילום הועלה לויקיפדיה ע"י אייל כץ, א-לה כפר. קובץ זה הוא בעל רישיון Creative Commons להפצה, תחת רישיון זהה, גרסה: CC BY-SA 3.0]

העניין החמישי הוא צינון. לא יעלה על הדעת ששומרי סף מקבלים מהמבוקרים הצעות לקידום. מי שמקבל הצעה לקידום מהמבוקר, צריך לדחות אותה מייד בנימוק שאסור לו לקבל הצעות כאלה, או להתפטר. אסור למבקר להמשיך לכהן בזמן שהמבוקר עמל על סידור המשרה הבאה שלו. כל מה שצריך הוא הוראה מנהלית – הבהרה של החוק, שחובת הצינון חלה גם על מערכת היחסים בין שומרי הסף למבוקרים.

שינוי שישי צריך לבוא ביחידות האכיפה המשטרתיות. הפרקליטות ומערכת בתי המשפט סובלות ממחסור חריף בכוח אדם, בתקציב, בציוד ובהכשרות. רוב האנשים ביחידות עושים מלאכת קודש בתת תנאים, והמצב נורא ואיום לאור העובדה שמדובר בשומרי סף.

שאלה: אתה אומר שהשחיתות כרגע היא טכנית?

תשובה: ממש לא. הפרצות הן הטכניות. כל הסיפור הוא שאנשים לא נורמטיביים מנצלים את הפרצות. ברגע שנסגור את הפרצות יהיה מסוכן לבצע עבירה, ואז גם הציבור ישים תג מחיר למי שנתפס. כפי שהידרדרנו מהר, כך גם השיפור יהיה מהיר. היום תופסים כל כך הרבה אנשים, עד שהציבור מתבלבל. מקרה עולה לעשר דקות בתקשורת, ואם זה מישהו בכיר לקצת יותר. כאשר המקרים יהיו נדירים יותר, תחזור גם הבושה – שהיא לבסוף גם שומר הסף האולטימטיבי.

[בחזרה לתוכן העניינים של החוברת]

One thought on “ירון זליכה: כשלים במערכת הבלמים והאיזונים של הרשות המבצעת בישראל

  1. Pingback: שחיתות שלטונית בישראל - ייצור ידע

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר. שדות החובה מסומנים *