תקציר: הגישה הרגילה והמוכרת, כמו גם השכיחה ביותר, לניסיונות ליישם שינוי ארגוני, היא בדרך של הטמעת ה'שינוי מלמעלה למטה' ('Top-Down'). אבל יש גם אפשרות נוספת: החדרת 'שינוי מלמטה למעלה' ('Down-Top') ...

[לאוסף המאמרים על המודלים מעלה-מטה (Top Down) ומטה-מעלה (Bottom Up), לחצו כאן]

עודכן ב- 25 בנובמבר 2022

ניצב משנה בגמלאות, ד"ר פנחס יחזקאלי (בימין התמונה) הוא שותף בחברת 'ייצור ידע' ואיש אקדמיה. שימש בעבר כראש המרכז למחקר אסטרטגי ולמדיניות של המכללה לביטחון לאומי, צה"ל. הוא העורך הראשי של אתר זה.

דרור ורדי (בשמאל התמונה) הוא ‏‏סמנכ"ל פתרונות אפקטיביים‏‏ ועובד ב-‏‏פתרונות אפקטיביים מקבוצת פורמולה - מומחים בהגדלת הכנסות והקטנת הוצאות‏‏. שימש בעת כתיבת המאמר כמנהל הצוות המקצועי במרכז "גישות", בעל M.A בפסיכולוגיה חברתית וסוציולוגיה באוניברסיטת בר אילן ומשמש כחבר איפ"א. משמש כיועץ ארגוני ליחידות שטח, במסגרת השינוי המערכתי שעוברת משטרת ישראל.

המאמר המקורי פורסם לראשונה, בכתב העת משאבי אנוש, במרץ 1998, ירחון מס' ,123 מרץ, 1998 עמ' 16-14]

כללי

הגישה הרגילה והמוכרת, כמו גם השכיחה ביותר, לניסיונות ליישם שינוי ארגוני, היא בדרך של הטמעת ה'שינוי מלמעלה למטה' ('Top-Down'). ע"פ גישה זו, המחויבות והמעורבות הפעילה של הבכירים בשינוי היא המרכיב הקריטי להצלחתו (בנק, 1993).

רק שהניסיון המצטבר עם שינויים כאלה, ועם שינויים ארגוניים בכלל איננו מרשים" [לאוסף המאמרים על שינוי ארגוני ועל שינוי בכלל, לחצו כאן]:

- המגזין פורבס טען ב- 2012, כי 70% מהתוכניות האסטרטגיות נכשלות!

- ד"ר פנחס יחזקאלי טוען - על בסיס האבחונים הארגוניים הרבים שביצע בעשורים האחרונים, כי תשעים וחמישה אחוזים מהן נכשלות; ויתר חמשת האחוזים של השינויים מצליחים במידה רבה, מהסיבות הלא נכונות (ראו את מאמרו 'שינוי ארגוני – תהליך מלאכותי בכפיה…'). 

- המציאות גם מלמדת כי לעיתים, הטמעת שינוי 'מלמעלה למטה' אינה אפשרית מסיבות שונות, כמו התנגדות אגרסיבית לשינוי בקרב ההנהלה הבכירה.

אסף חפץ מנסה לכפות שינוי על המשטרה...

דוגמה לניסיון לכפות שינוי - במצב שבו רוב הקבוצה הבכירה בארגון מתנגדת לו - התרחש במשטרת ישראל בין השנים 1997-1995, עת המפכ"ל אסף חפץ (ראו תמונה משמאל) והיחידה לשיטור קהילתי שהקים, ניסו לשנות את תרבותה הארגונית של המשטרה ואת אסטרטגיית הפעולה שלה, לאסטרטגיה של שיטור קהילתי (גימשי, 1996).

[בתמונה משמאל: המפכ"ל לשעבר, אסף חפץ. המקור: משטרת ישראל]

עברה משטרת ישראל שינוי ארגוני גדול מימדים שנכשל; ונקטה גישה הפוכה של החדרת 'שינוי מלמטה למעלה' ('Down-Top'); מתוך ההבנה שעוצמת ההתנגדות לשינוי תכשיל את השינוי אם יינקט 'מלמעלה למטה'.

צריך לומר: השינוי נכשל; אבל השאלה נותר פתוחה: האם שינוי מלמטה למעלה ניתן ליישום; והאם יש לו יתרונות על שינויים בדרך ה'רגילה'.

'שינוי מלמעלה למטה' והבעיות בהחדרתו

הספרות המקצועית ה'קלאסית' (French & Bell, 1995; סמואל, 1990) אינה מזכירה מצב, שבו ההנהלה אינה מזוהה עם תהליך שינוי. מיתקי (1995), המציג לקחים מהטמעת גישות ניהול לאיכות כוללת (TQM) טוען כי המעורבות הישירה של ההנהלה הינה גורם מפתח בישום השיטה. הוא מציין כי המנהלים היו מעורבים הן ביזום מהלך השינוי, הן בעיצוב התוכנית והן בביצועה. הם גם דאגו להקמת מנגנונים לתמיכה במאמץ השינוי. בנק (1993) מציין שאין די בהטפות של מנהלים בכירים כדי להביא לאיכות כוללת ויש להנהיג אותה מן הצמרת, ע"י מתן דוגמה ומופת. גם צמפי (1995), שפיתח את גישת העיצוב מחדש של התאגיד, טען כי כל הגישה תלויה בשינוי עמדות והתנהגויות של מובילי הארגון.

שלג (1994) רואה במנכ"ל את בעל התפקיד המרכזי בהטמעת השינוי "כמנהיג וכמעצב מדיניות ואת מחויבות ההנהלה הבכירה כקריטית להצלחת התהליך. גישה זו כוללנית מידי לדעתנו. היא אינה מבחינה במצבים שבהם הנהלת הארגון אינה מתפקדת כמקשה אחת וקיימים חסמים שאינם מאפשרים העברת שינוי דרך המדרג הקווי של הארגון. היא תלויה בכך שהמנהיגות בארגון, מרצונה, או לאחר יעוץ ארגוני מקצועי, תיקח על עצמה להוביל את השינוי.

גם ספרות עכשווית, העוסקת בשינויים ארגוניים, מזכירה יצירת שינוי עם העובדים, אולם אינה מבטלת את חשיבות ההנהלה בשינוי, ומדגישה שהנהלה קוהרנטית תומכת הוא תנאי לכך (למשל: Hansgaard, 2001).

ניתן למנות שישה מצבים לפחות, בהם יישום טכניקה זו יוצר תלות חזקה מידי ביכולתו, נכונותו ומסוגלותו של הקברניט להוביל תהליך שינוי ועל כן, היא אינה מעשית ו/או אינה יעילה:

1. ארגונים שמפלס הפוליטיקה ארגונית שלהם גבוה:

הפוליטיקה הארגונית נפוצה בעיקר בארגונים היררכיים צבאיים. מבנה ארגוני עם שרשרת פיקוד מוגדרת, בו כל אחד יודע מה מקומו הפורמלי, יוצר מתחים קשים. המסלול מותווה מראש ומעקפים פורמאליים כמעט ואין. כלים ארגוניים - לגיטימיים לכאורה, המאפשרים להשפיע כלפי מעלה, הינם מוגבלים מאד. הצורך לעקוף בדרכים בלתי פורמאליות יוצר את הצורך בפוליטיקה הארגונית (יחזקאלי ושלו, 1994).

בארגונים כאלה יהיה קשה לרתום את ההנהלה כולה סביב נושא אחד, נחוץ ככל שיהיה. שכן, עמדות המנהלים נקבעות, בדר"כ, סביב מאבקי כוח אישיים, החזקים במיוחד בצמרת הארגון. ע"פ גישה זו, אם יזום הקברניט שינוי אסטרטגי, מקורבי הקברניט יעשו ככל יכולתם להצלחתו ומתנגדיו יעשו הכל לחבל בו, גם אם דעותיהם קרובות לאותו שינוי.

2. השפעות חוץ-ארגוניות על החלטות ההנהלה הבכירה: ארגונים צבאיים

מתקשים לקבל החלטות היוצרות זעזועים חזקים בארגון ובסביבתו החיצונית, כיוון, שבניגוד לארגונים עסקיים, העיסוק בחולשות הארגון עלול לגרום לו נזק, מבחינה חיצונית-פוליטית.

3. ארגונים בירוקרטיים, שבהם מטה גדול ודומיננטי: המטה מנותק מהשטח ואינו מבחין בצורך בשינוי (התהליכים שעוברים על מנהלי הקו מהירים מן התהליכים המתרחשים במטה). כך הוא הופך מעוז של שמרנות, שיכול להשתמש בכוחו, מתחת לפני השטח ולעיתים בגלוי, כדי לבלום את השינוי.

4. שינויים שמשמעותם מחיקה של דרגי ביניים מייצרים התנגדות רבה באותם דרגים ובדרגים שמעליהם, שיצטרכו מעתה לשאת בנטל אחריות ישירה ובנטל עבודה רבים יותר.

5. ארגונים הנמצאים בסביבה יציבה יחסית, והאיום הצפוי להם אינו נחווה במלואו ע"י ההנהלה.

6. ארגונים בהם ההנהלה, מסיבות שונות, אינה מעוניינת בשינוי מהפכני.

7. ארגונים, בעיקר ציבוריים, בהם ההנהלה תלויה בגורמים פוליטיים, המתערבים בניהול הארגון.

הניסיון הרלוונטי ביותר ממנו יכולה הייתה המשטרה להפיק לקחים בישום שינוי ארגוני היה ניסיונו של הרמטכ"ל דאז - ברק, להטמיע את שיטת ה- TQM בצה"ל. הניסיון, שזכה לפרסום רב, נכשל ברוב חילות צהל למעט הדרג הלוגיסטי (אט"ל). ד"ר בוקצ'ין (פלדמן, 1995), שהיה בין היועצים שניסו להחדיר את השיטה הטיל את האשמה על סגל הפיקוד הבכיר שלא השכיל, או לא רצה לשנות את התרבות הארגונית ואת רמת הסובלנות לטעות ובכך הכשיל (מרצון?) את השינוי: "הצבא הוא ארגון מאוד היררכי ובירוקרטי. עם הרבה אנשים שמכסים לעצמם את התחת, בגלל שהם פוחדים מה יגידו. ב- TQM צריך להסיר את המנגנונים שיוצרים פחד ממנהלים ולאפשר לכולם להיחשף בלי להיענש. צה"ל לא מכיר את זה. הנטייה בצה"ל היא להעניש על שגיאות ולא לשפר. אם אתה מעניש על שגיאות אנשים לא יחשפו אותן. ואם הם לא יחשפו, לא תוכל לתקן. והרי כל העניין זה למנוע שגיאות". מכאן שחוסר ההזדהות של הפיקוד הבכיר (למעט הרמטכ"ל) לשינוי וחוסר ההסתגלות שלו לתנאים המתחייבים מיישומו, היו סכנות ריאליות בדרך להטמעת השינוי במשטרת ישראל.

.

.

.

'שינוי מלמטה למעלה' - ההיבט התיאורטי

'התיאוריה האקולוגית' גורסת כי בארגונים פועל תהליך ברירה טבעית: תצורות ארגוניות, המתאימות לתנאי הסביבה, בה הן פועלות, יותר מאחרות מצליחות להישרד יותר מכאלו שמאפייניהם אינם עולים בקנה אחד עם דרישות הסביבה. הן מתקשות לתפקד כהלכה ולבסוף נעלמות (סמואל, 1990).

הנחת המוצא שבבסיס ה'שינוי מלמטה למעלה' היא ש'תהליך הברירה הטבעית' פועל גם בתוך ארגונים. 'השתלה', בדרג השטח, של תצורות ארגוניות, הפועלות באסטרטגיה חדשה, המתאימה לתנאי הסביבה יותר מהאסטרטגיה הקודמת, תקרין על אחיותיהן הפועלות ע"פ האסטרטגיה הישנה, עד אשר הן, והרמות הממונות עליהן, תסגלנה אותה.

המשמעות לגבי הטמעת השינוי במשטרת ישראל, לדעת מיישמי השינוי, הייתה, שעדיף להימנע מבזבוז אנרגיה על התנגדויות ברמת המטה ויש לתת דגש, בתחילה, דווקא לתחנות המשטרה בשטח. יחידות אלה יוכלו להוות סוכני שינוי עצמאיים ולהטמיע את תהליך השינוי. במקביל, יש ליצור מנגנונים ש'יפתחו' את הארגון למעבר אינפורמציה רוחבית בין תחנות. ההנחה היתה שלאחר שתיווצר ניראות של הצלחה, מפקדי התחנות האחרות ומפקדי הרמות הממונות לא יוכלו להתעלם ממנה וישאפו להטמיעה בקרב יחידותיהם האחרות, למסדה, ולפקח עליה באמצעות המטה שלהם.

יישום 'שינוי מלמטה למעלה' במשטרת ישראל

משטרת ישראל עוברת בשנים האחרונות שינוי מערכתי - המעבר לאסטרטגיה של 'שיטור קהילתי -'Community Policing' (יישום 'שינוי מלמטה למעלה' במשטרת ישראל זה והשלכותיו נידונו בהרחבה, במספר מאמרים, ב"משאבי אנוש", בגיליון מס' 105-106, מספטמבר-אוקטובר 1996).

יוזם השינוי היה המפכ"ל, אשר הורה על הקמת יחידת מטה, הכפופה אליו ישירות - 'היחידה לשיטור קהילתי' (יש"ק) שתוביל את השינוי. בראש היחידה הועמד קצין "חזק", עם חזון ויכולת השפעה בדרגים הבכירים, שמוכר במערכת כ'איש קשה', שאינו חושש להתעמת עם קצינים בכירים. הוא בעל רקע של מפקד שטח, השכלה פורמלית אקדמית, הרלוונטית לשינוי וידע ספציפי בנושא התקדמות התהליך במשטרות מערביות אחרות.

במשטרת ישראל 3 רמות פיקוד מעל תחנות המשטרה, שהן יחידות השטח, הנותנות את השירות לאזרח: מלמעלה למטה - המטה הארצי על אגפיו המקצועיים, מטות המחוזות ומטות המרחבים.

ההחלטה להטמיע את השינוי 'מלמטה למעלה' היתה של ראש היחידה. לאור התנגדות עזה, מחלק מאגפי המטה הארצי וחלק ממפקדי השטח הבכירים, גיבש ראש היחידה את ההנחות הבאות:

1. יחידות השטח במשטרה עצמאיות במידה רבה, ביחס לארגונים אחרים, בתהליכי קבלת ההחלטות שלהם, מול המטות ומול האזרחים ויכולות לנקוט בדרכי פעולה שאינן נפוצות ביתר יחידות הארגון. על כן, סוכני השינוי המתאימים ביותר הם יחידות השטח.

2. ניתן היה למצוא בני ברית לשינוי בקרב מפקדי התחנות, למרות התנגדות, סמויה ו/או גלויה, של חלק ממפקדי הרמות הממונות, כיוון שתחנות המשטרה הן הזקוקות באמת לשינוי ולהעצמה בארגון והמטות לסוגיהם הם אלו שאמורים להפסיד כח ועצמה.

3. עדיף להשקיע אנרגיה בעבודה ולא בהתגברות על התנגדויות, משתי סיבות עיקריות:

- השקעה ראשונית מוצלחת, במספר תחנות, תאפשר שינוי אווירה כלפי התהליך, בקרב תחנות אחרות וברמות הממונות.

- הקדנציות הקצרות יחסית של המפקדים במשטרה יפעלו לטובת השינוי. מפקד מרחב נכנס, שמצא בתחנותיו תהליכים מוצלחים, יהיה נכון, מטבע הדברים, לקבל אותם יותר מקודמו בתפקיד.

ראש היחידה ביקש וקיבל, מהמפכ"ל, לגיטימציה לפעול ישירות ביחידות השטח, כאשר המפכ"ל תומך בתהליך ומזוהה עימו, לעיתים מעל ראשם של חלק ממפקדי השטח.

יצויין כי תהליך המעבר לא נעשה בצורה גורפת, אלא במקביל לעבודה השוטפת ולתהליכי העבודה הרגילים וללא השקעה כספית תואמת.

ראש היחידה הגדיר שלושה שלבים עיקריים לתהליך:

האחד - עבודה ב'תחנות מודל', כשהיש"ק מוליך את השינוי.

השני - עבודה מול המרחבים והעברת האחריות על התהליך למפקדי המרחבים.

השלישי - עבודה מול המחוזות והעברת האחריות על התהליך למפקדי המחוזות.

הרביעי - מיסוד השינוי, בעבודה עם אגפי המטה.

לדעתנו, ההצלחה היחסית של השינוי, כיום, במעבר השינוי לשלב השני, מאפשרים, להתוות מודל עבודה כללי, של הטמעת שינוי 'מלמטה למעלה'.

'שינוי מלמטה למעלה' - התווית המודל

על בסיס המודל המשטרתי, ניתן להתוות מודל עבודה כללי, המתאים,לדעתנו, לישום, בעיקר בארגונים 'בירוקרטיים-צבאיים', אך לא רק בהם. מודל זה בנוי מעשרה נדבכים, הפועלים במקביל, כך שסיום שלב אחד אינו מפסיק את השלב הקודם, אלא מצטרף אליו:

1. הצהרת הקברניט על שינוי.

2. הקמת יחידה הממונה על השינוי, בראשות 'איש חזק', המקורב לקברניט ומיועד לקידום בכיר (ראה תרשים מס' 1).

3. יצירת מנגנונים של תקשורת 'רוחבית' בארגון, כמו עלון המתאר חידושים ביחידות שטח, עידוד קשר ישיר וביקורים בין יחידות שטח, הקמת מרכז מידע לגבי חידושים ודרכי עבודה ביחידות השטח השונות וכו'.

4. תחילת עבודה ברמת יחידות השטח (ראה תרשים מס' 2) תוך קבלת 'הסכמת' המנהלים, ברמות השונות, גם אם היא ריטואלית בלבד. דגש על כניסה ליחידות שבהם פוטנציאל ההצלחה הוא מכסימאלי. יצירת תשתית טובה של השינוי בשקט יחסי, בלי להכנס לעימותים ככל שניתן, תוך דגש על יצירת ניראות מהירה ככל האפשר לשינוי.

5. עשית שימוש ביחידות השטח המצליחות, כדי להשפיע על יחידות שטח אחרות ועל רמות המטה הזוטרות לקבל אחריות על השינוי.

6. תחילת עבודה ברמות המטה הזוטרות (ראה תרשים מס' 3), תוך התבססות על אלה בהם סיכויי ההצלחה הם הטובים ביותר והניראות של השינוי גבוהה יחסית.

7. עשית שימוש ברמות המטה הזוטרות המוצלחות להשפיע על יחידות השטח הפחות מצליחות בגזרתן, על רמות מטה מקבילות ועל רמת המטה הבכירה לקבל אחריות על השינוי.

8. תחילת עבודה ברמות המטה הבכירות (ראה תרשים מס' 4), תוך התבססות על אלה בהם סיכויי ההצלחה הם הטובים ביותר והניראות של השינוי גבוהה יחסית.

9. עשית שימוש ברמות המטה הבכירות המוצלחות להשפיע על רמות המטה הזוטרות הפחות מצליחות ועל רמות מטה בכירות מקבילות, לקבל אחריות על השינוי.

10. מיסוד השינוי בקרב האגפים המקצועיים, תוך שימוש ברמות המטה הבכירות המוצלחות להשפיע על המטה הראשי להסתגל לתהליכי השינוי, המהווים כבר עובדה מוגמרת.

סיכום

'שינוי מלמטה למעלה' אינו הדרך האידיאלית להטמעת שינוי. אולם, בארגונים צבאיים-הררכיים-בירוקרטיים, יתכן וזוהי דרך מעשית יותר. יש לבחון מאמר זה במסגרת הדיון המושגי על תהליכי הטמעת השינוי בארגונים. עד כה התקבלה הגישה של 'שינוי מלמעלה למטה' כאקסיומה לאופן הטמעת שינוי בארגונים. אנו מציעים לפתוח מחדש את הדיון ולראות בגישה זו אחת ממספר דרכים להטמיע שינוי, בהתאם למצבו של הארגון, הכוחות הפועלים בו ומסוגלות הקברניט וההנהלה להוביל אותו. שימוש מושכל בדרך זו יכול להביא במקרים של אין ברירה למיקוד אנרגיית העבודה בעשיה, במקום בהתגברות על שינויים ולהשיג תוצאות טובות יותר יחסית, בפרק זמן קצר יותר.

[לאוסף המאמרים על המודלים מעלה-מטה (Top Down) ומטה-מעלה (Bottom Up), לחצו כאן]

מצאת טעות בכתבה? הבחנת בהפרה של זכויות יוצרים? נתקלת בדבר מה שאיננו ראוי? אנא, דווח לנו!

נושאים להעמקה

• אוסף המאמרים על שינוי ארגוני ועל שינוי בכלל;
• הרחבת המושג: 'התנגדות לשינוי';
• הרחבת המושג: 'פוליטיקה ארגונית'.

מקורות והעשרה

• Jeppe Vilstrup Hansgaard (שנה: 2021), חיבוריות בין מנהלים היא המפתח לשינוי, ייצור ידע, 15/6/21.
• יחזקאלי פנחס (2015), פוליטיקה ארגונית - מאבק עוצמה חסר רחמים, ייצור ידע, 29/11/15.
• בנק גון (1993), T.Q.M. - השיטה ויישומה, הוצאת עטרת.
• גימשי דני (1996), שיטור קהילתי בישראל: תכנון שינוי ארגוני ויישומו, משאבי אנוש, מס' 105-106, ספט'-אוק', עמ' 33-30.
• יחזקאלי פנחס, שלו אורית (1994), פוליטיקה בארגונים היררכיים, ניהול, גיליון מס' 99, אוגוסט, עמ' 14-11.
• מיתקי יורם (1994), גישת ניהול לאיכות כוללת והשפעתו על תוצאות ארגוניות כלכליות: לקחים ומסקנות ביניים מהניסיון הישראלי, פיתוח ארגוני בישראל (2), 8.
• פלדמן עין-יה (1995), עושים קולות של TQM, גלובס, 30/6/95, עמ' 23-20.
• סמואל יצחק (1990), ארגונים - מאפיינים, מבנים, תהליכים, הוצאת הספרים של אוניברסיטת חיפה, חיפה, עמ' 238-222.
• צמפי ג'יימס (1995), עיצוב מחדש של הניהול, הוצאת מטר.
• שלג ירון (1994), הטמעת הגישה השרותית בארגון, פיתוח ארגוני בישראל, (2) 7.
• French W. L., Bell C. H. (1995), Organization Development, Prentice Hall, Englewood Cliffs, N. J.
• תרשים מס' 1: הקמת יחידה הממונה על השינוי בארגון
• תרשים מס' 2: העבודה ביחידות השטח: יחידת שטח מוצלחת מקרינה על יחידות שטח אחרות ועל רמת המטה הזוטרה
• תרשים מס' 3: העבודה ברמות המטה הזוטרות: רמת מטה זוטרה מקרינה על יחידות השטח שבניהולה, על רמות מטה עמיתות ועל רמת המטה הבכירה
• תרשים מס' 4: העבודה ברמות המטה הבכירות: רמת מטה בכירה מקרינה על רמות המטה הזוטרות שבניהולן, על רמות מטה עמיתות ועל האגפים המקצועיים ודוחפת למיסוד השינוי