פנחס יחזקאלי: מאבק השליטה שבין השלטון המרכזי לשלטון המקומי

[התמונה המקורית היא תמונה חופשית שעוצבה והועלתה על ידי jaychoi2770 לאתר Pixabay]

[לאוסף המאמרים על משטרת המנדט הבריטי ומורשתה באתר ייצור ידע, לחצו כאן] [לריכוז המאמרים על על שחיתות שלטונית ואחרת, באתר 'ייצור ידע', לחצו כאן] [לריכוז המאמרים על מלחמת השחרור של הרשויות המקומיות מהשלטון המרכזי, לחצו כאן] [לריכוז המאמרים על 'מאבק העוצמה', לחצו כאן]

ניצב משנה בגמלאות, ד"ר פנחס יחזקאלי הוא שותף בחברת 'ייצור ידע' ואיש אקדמיה. שימש בעבר כראש המרכז למחקר אסטרטגי ולמדניות של צה"ל. הוא העורך הראשי של אתר זה.

*  *  *

במאמר מצוין באתר 'מידה', שהופיע עוד ב- 2018, בשם: "הגיע הזמן לחשוב מחדש על היחסים בין הרשויות המקומיות לשלטון המרכזי בישראל", טען תמיר דורטל, כי האדישות הרבה - הסובבת בדרך כלל את הבחירות המקומיות - נובעת בחלקה מההבנה הציבורית, שלכל מועמד בו יבחרו תהיה השפעה מעשית מועטה על פניה של העיר, וזאת בשל המתח המובנה מול השלטון המרכזי סביב חלוקת הסמכויות (דורטל, 2018).

דורטל הביא כדומה, את ניסיונו של המועמד לרשות עיריית ירושלים דאז, השר זאב אלקין, ליצור לעצמו יתרון בבחירות, דרך הבלטת הקשרים הטובים שיש לו בממשלה. אלקין פירט את הבעיות הקיימות בעיר בתחום התקציב, התחבורה, החינוך והדיור והדגיש כי הדרך היחידה לפתור אותן היא בשיתוף פעולה עם משרדי הממשלה. הוא עשה זאת, על פי דורטל, כיוון שהוא יודע היטב - וכך גם הציבור - שהרשויות המקומיות בישראל יכולות להשיג מעט מאוד ללא תמיכת ואישור הממשלה (דורטל, 2018).

אבל לא נדרשות לנו בחירות לרשויות המקומיות כדי לחפש הזדמנות לעסוק במערכת היחסים הסבוכה והמשחיתה - שאין לה תקדים במדינות מפותחות - שבין השלטון המקומי והשלטון המרכזי.

[למאמרו של תמיר דורטל באתר מידה, לחצו כאן]

תקופת המנדט הבריטי

תקופת המנדט הבריטי הייתה תור הזהב של השלטון המקומי. העיר תל אביב, למשל, הייתה דוגמה ומופת למנהיגות יהודית, בעלת סמכויות (לתל אביב הייתה אפילו משטרה עירונית), ששימשה מעין אלטרנטיבה לשלטון הזר הבריטי. אבל מאז קיבלנו את עצמאותנו, איבד השלטון המקומי את עצמאותו...

[בתמונה: מלון פלטין בתל אביב. התמונה אושרה לשימוש חופשי]

[לאוסף המאמרים על משטרת המנדט הבריטי ומורשתה באתר ייצור ידע, לחצו כאן]

עצמאות. אבל למי?

עם הקמת המדינה, נדחקו הרשויות המקומיות ממרכז הבמה הפוליטית, והשלטון המרכזי, במדינה החדשה, נטל לעצמו את מירב הסמכויות ותחומי האחריות. העיקרון השולט שעליו נתן דוד בן-גוריון את הדש היה עקרון הממלכתיות. כך גילה השלטון המקומי, בעצם, כי לגביו המנדט הבריטי נמשך, רק שאת מקומה של האדמיניסטרציה הבריטית תפס שלטון מרכזי ישראלי ריכוזי ומערכת מפלגתית דומיננטית.

[בתמונה משמאל: הנציב העליון הראשון, הרברט סמואל, מאזין לקריאת הכרזת המנדט הבריטי בארץ ישראל, 1922. לאחר הכרזת העצמאות גילה השלטון המקומי כי לגביו, המנדט הבריטי עדיין נמשך... התמונה היא נחלת הכלל]

השלטון המרכזי הישראלי ירש מהשלטון המנדטורי כלי שליטה בשלטון המקומי, שהם ללא תקדים בעולם המערבי. שיטה ריכוזית זו העניקה לנציב העליון סמכויות מרחיקות לכת על רשויות מקומיות נחשלות במדינה מתפתחת. מרע שזכה השלטון המרכזי בעוצמה, הוא דאג גם להשאירה אצלו:

  • מעמדו של השלטון המקומי אינו מעוגן בחוק, עדיין, כנהוג במדינות המפותחות, באופן המאפשר לרשויות חופש פעולה מירבי. בעובדה, "חוק יסוד: העיריות", מעולם לא חוקק.
  • השלטון המקומי מורשה, למעשה, לפעול רק בעניינים שהפרלמנט או הממשלה מסמיכים אותו.
  • לעיריות לא ניתנו סמכויות. אפילו כדי לשנות את סמל העיריה צריך היה לקבל רשות ממשרד הפנים. הרשויות תלויות ב"ממונה על המחוז", שהוא פקיד של משרד הפנים. או ב"ממונה על השכר" במשרד האוצר. אפילו חופי הים לא שייכים לרשויות אלא למשרד הפנים, מורשת של הבעיות הביטחוניות שהיו לבריטים.
  • במצב שנוצר כיום בישראל, הרשות המקומית אינה עצמאית ואינה יכולה לנהל את תקציבה באופן אחראי, לקבוע שיעורי ארנונה זולים על מנת למשוך חברות ועסקים, ולתת שירותים על פי דרישת התושבים. לכל אחד מהעניינים המהותיים האלה היא צריכה לקבל אישור משר הפנים (דורטל, 2018).
  • השר יכול להדיח מכהונתם חברי עיריה נבחרים כ"חסרי כישרון או יכולת שלטונית", ולמנות ראש עיר בפועל וועדה קרואה. הממשלה ו/או הכנסת יכולים לבטל סמכויות מואצלות ללא התייעצות בשלטון המקומי או קבלת הסכמתו ועוד.
  • משרד הפנים הוא מקור הכספים הבלעדי של השלטון המקומי, והמשרדים האחרים מעבירים את הכספים המיועדים לרשויות דרכו. כך נוספים לריכוזיות סרבול ומאבקי כוח, שמעורבים בהם גורמים פוליטיים שונים. שיטה זו מעניקה כספים בחסד ולא בזכות. היא מאפשרת לשלטון המרכזי לנהוג בשרירות בכל הנוגע להשתתפותו בהוצאות הרשויות ומהווה אבן נגף להתייעלות. זה גם היה הפתח להשחתה העצומה של השלטון המקומי על ידי השלטון המרכזי, הן על ידי המפד"ל בזמנו; ובאותן שיטות ממש גם על ידי ש"ס.

[בתמונה: דרעי הלך לכלא. תהליך השחתת השלטון המקומי נשאר... לכתבה המלאה בדה מרקר, מיולי 2000, לחצו כאן]

כך נוצר מצב אבסורדי, לפיו ראש העיר מתפקד מבחינות מסוימות יותר כמו פקיד שכפוף לשר הפנים, מאשר כנבחר ציבור המקבל את כוחו מהעם. זה קורה למרות שראש העיר נבחר ישירות על ידי ציבור הבוחרים המקומי, ואילו השר ממונה על ידי ראש הממשלה ובאישור הכנסת (דורטל, 2018).

התחלה של שינוי, בהתארגנות עצמית

מאז סוף שנות השבעים של המאה הקודמת, מתעצמת והולכת מגמה כלל עולמית של ביזור ושל העצמה ברמת השלטון המקומי. חשיבותם של נושאים מקומיים גדלה, ועמה גם עצמאותו המעשית של השלטון המקומי. ממצב של נחיתות מוחלטת החל השלטון המקומי לצבור עוצמה. היום, קיים פער בולט בין המסגרת הרשמית של סמכויות לבין יחסי הכוחות בפועל שבין השלטון המקומי לשלטון המרכזי. השלטון המרכזי מנהל "מלחמת מאסף", בשמירה על סמכויותיו, דרך השליטה על בסיס ההכנסות הרעוע של הרשויות.

מקורותיה של מגמה זו הם מגוונים, אך ניתן להכלילם בשלוש קטגוריות עיקריות:

  1. מגמות אידאולוגיות;
  2. כשלים ממשליים;
  3. ויזמות גוברת מצד השלטון המקומי.

מגמות אידאולוגיות

המגמות האידאולוגיות ניזונות ממקורות שונים. אחד מהם הוא הגל האידאולוגי-פוליטי השמרני, אשר העמיד בסימן שאלה את הדומיננטיות ההיסטורית של השלטון המרכזי.

דוגמה כזו היא 'הפדרליזם החדש' (New Federalism) של ממשל ריגן בארצות-הברית: זוהי פילוסופיה פוליטית הדוגלת בהעברת סמכויות מסוימות מהממשל הפדרלי של ארצות הברית בחזרה למדינות. המטרה העיקרית של 'הפדרליזם החדש' היא החזרתן של האוטונומיה והעוצמה שהפסידו המדינות לממשלה הפדרלית בשנות השלושים של המאה העשרים, כתוצאה מה'ניו-דיל' של הנשיא פרנקלין רוזוולט, בעקבות השפל הגדול.

[בתמונה משמאל: הנשיא רייגן. ממשלו החל בפדרליזם החדש שעיקרו החזרת הסמכויות לשלטון המקומי... התמונה היא נחלת הכלל]

שפעל להקטין את כוחו של הממשל הפדרלי (המרכזי), תוך הענקת יתר סמכויות ויתר שיקול דעת למדינות ולרשויות המקומיות.

כשלים ממשליים

הכשלים הממשליים נובעים מהקושי הגדל והולך של השלטון המרכזי, במרבית המדינות, לנהל את המערכת הציבורית. מאז תום מלחמת העולם השנייה קיים גידול עקבי של היקף המגזר הציבורי, של מגוון תחומי המעורבות ושל ריבוי המערכות הממשליות והפונקציונליות. לכן, השלטון המרכזי במצב תמידי של "עומס יתר". לבעיה זו, שהיא גם פוליטית וגם ניהולית-לוגיסטית, התווספה אי-יציבות כלכלית מתמשכת (שניתן להוסיף לה גם אי-יציבות פוליטית), אשר מקטינה את חופש הפעולה ואת האפקטיביות של השלטון המרכזי.

[התמונה המקורית היא תמונה חופשית שעוצבה והועלתה על ידי skeeze לאתר Pixabay]

יזמות גוברת מצד השלטון המקומי

היזמה הגוברת מצד השלטון המקומי נובעת, בין היתר, מהמיתון המחזורי ברמה הלאומית והבינלאומית והצורך במדיניות מוניטרית מרסנת, שפועלים, באופנים שונים, למען הגדלת האוטונומיה המקומית. במרבית המדינות, נאלץ השלטון המקומי להתמודד עם משימות חברתיות, כלכליות ואורבניות-פיסיות גדלות והולכות, בעקבות הקטנת מעורבות השלטון המרכזי ודלדול משאביו.

זוהי בעצם אוטונומיה המוענקת על דרך השלילה. השלטון המקומי זוכה, אמנם, ליתר חופש החלטה, אך בתנאים נחותים. אי-היציבות הכלכלית ומצוקותיו התקציביות של השלטון המרכזי מדרבנים את השלטון המקומי לחשיבה מחודשת באשר לדפוסי פעולתו, ומפתחים אסטרטגיות מגוונות לניהול משאביו. משמעותם היא מעבר מאדמיניסטרציה של תקציבים לאסטרטגית ניהול יעיל של משאבים קיימים ולפיתוח משאבים חדשים. יזמות פנים-רשותית זו מוצאת ביטוי מקביל ביזמות כלכלית-עירונית, המיועדת לחיזוק מעמדה הכלכלי של העיר במישור הלאומי ומגבירה את היקף הפעילות הכלכלית בה. 

גם בישראל, למרות ריכוזיות השלטון המרכזי, המעוגנת בחוק, והתפיסה המגמדת את השלטון המקומי, עולה מעמדו של האחרון בהתמדה עם השנים. מערכת יחסים זו הולכת ומשתנה, באופן מהותי, מאז אמצע שנות השמונים של המאה העשרים, והוא הופך "מסוכן סביל לשותף אסטרטגי של השלטון המרכזי".

ציון דרך מהותי בהתחזקות השלטון המקומי היה המעבר לבחירה ישירה של ראשי הערים ב - 1978. על-פי חוק הרשויות המקומיות (התשל"ה - 1975), ראש העיר, הנבחר בבחירות אישיות, הוא הנושא באחריות כלפי האזרח, חייב לו דין וחשבון על הנעשה בבתי-הספר, בלשכות הרווחה, בדרכים ובשכונות המגורים.

סיבות שונות הביאו לערעור מרכזיותו המוחלטת של השלטון המרכזי בכל תחומי החיים, ובכלל זה גם בתחומי המינהל והשלטון המקומי. ביניהם:

  • התחזקות האינדיווידואליזם והפלורליזם בחברה הישראלית;
  • עליית רמת ההשכלה של התושבים;
  • שלילת מעורבות היתר של המדינה בענייני הפרט;
  • עליית חשיבותם של איכות החיים והפנאי;

ועוד.

[התמונה המקורית היא תמונה חופשית שעוצבה והועלתה על ידי PublicDomainPictures לאתר Pixabay]

חשיבותם של נושאים מקומיים גדלה, ועמה גם עצמאותו המעשית של השלטון המקומי. כך התפתחו מנגנונים לא פורמליים, המעניקים בפועל מידה רבה של אוטונומיה לרשויות המקומיות.

מגמה זו אינה תוצאה של התוויית מדיניות מוצהרת, אלא של ביזור כברירת מחדל. דהיינו, התבזרות הנגזרת מוואקום ממשלי ברמה המרכזית, המזמין פעילות אוטונומית ברמה המקומית, והחלטות נקודתיות מצד השלטון המרכזי והשלטון המקומי באותו כיוון.

העדר מדיניות מרכזית קוהרנטית, והצורך לתת תשובות מוחשיות לצורכי השעה, מביאים את השלטון המקומי לפעילות אינטנסיבית, רב-תחומית, וזו יוצרת מתחים ביחסים שבין השלטון המרכזי לשלטון המקומי. המתחים ביניהם באים לידי ביטוי בשאלת הגבולות של הפעילות האוטונומית (עד כמה מותר לשלטון המקומי לפעול ללא תיאום, ולחרוג מהנחיות המדיניות של הממשל המרכזי) ובשאלת המשאבים (אי-התאמה בין הצרכים המקומיים לבין המשאבים, אשר הממשל המרכזי מעמיד לרשות השלטון המקומי). במקביל, קיים מתח מתמיד בין הרשויות המקומיות לבין עצמן, עקב יכולתן הדיפרנציאלית לקיים רמות פעילות שונות (דרגות פיתוח, מגוון השירותים ואיכותם) וכוחן הנבדל לגייס משאבים.

בהיבט הכספי, אמנם לא השתנתה מיסודה המתכונת של חלוקת התפקידים בין הרשויות המקומיות למשרדים הממשלתיים, אולם חלו שינויים רבים בסוגי ההשתתפות הממשלתית בתקציבי השלטון המקומי, וגדל היקפה של ההשתתפות הכספית, הן מבחינה אבסולוטית והן מבחינת חלקה היחסי בכלל ההכנסות של הרשויות המקומיות.

עם זאת, הונהגו במשך השנים תהליכים ועוצבו מסגרות, שהסדירו נושאים שונים ביחסי הגומלין שבין השלטון המקומי לשלטון המרכזי. אחת הטענות הנפוצות היא, שהרשויות המקומיות נושאות בנטל נכבד של מימון השירותים הממלכתיים. על רקע זה באה התביעה, שהממשלה תשחרר את הרשויות המקומיות מעול גביית מסים עירוניים ובמקום זאת תקציב, מקופת האוצר, את הדרוש למימון השירותים הניתנים על ידיהן.

מגמות עתידיות ביחסי השלטון המקומי עם השלטון המרכזי

יחסים אלו מתפתחים, באופן ברור, לכיוון התחזקות הגורם המקומי, על-ידי שינויי חקיקה עתידיים, אולם צריך להבין שאיש לא מוותר על עוצמה מרצונו הטוב והחופשי, והשלטון המרכזי יעשה הכל לחבל ולמתוח את התהליך הבלתי נמנע הזה, כמיטב יכולתו.

המפתח הוא חקקה של  'חוק יסוד: השלטון המקומי', שבו יקבעו בצורה ברורה סמכויות, אחריות, חובות, ואז אפשר יהיה ליצור מערכת איזונים חדשה, שתצעד לכיוון נכון יותר… בחוק ייקבעו הסמכויות, המקורות, האמצעים, שעל פיהם תוכל רשות מקומית לפעול ותחומים שהיא תוכל לקבל בהם את ההחלטות ולבצע אותם, ללא ההסתמכות המוחלטת על השלטון המרכזי.

באוקטובר 1998 ניסח פרופ' גדעון דורון ז"ל (ראו תמונה למטה) טיוטא להצעת "חוק יסוד: הרשויות המקומיות", שעיקרה ביטול התלות של הרשויות המקומיות במשרדי הממשלה מבחינה תקציבית ותפקודית, הרחבת אחריותן באמצעות העברה ישירה של כל התקציבים והסמכויות בתחומי הטיפול הנוגעים להן; וקביעת תקציבן השוטף על-פי נוסחה, שתיבנה על יסוד "סל צריכת שירותים" מעודכן, ריאלי ושוויוני.

[בתמונה: פרופ' גדעון דורון. התמונה הועלתה על ידו לויקיפדיה. אנו מאמינים שאנו עושים בה שימוש הוגן]

טיוטת החוק הציעה, כי תקציב הרשויות המקומיות ייכלל במסגרת תקציב המדינה. הרשויות יקבלו, לפי ההצעה, את האחריות, המוטלת היום על משרדי הממשלה, לניהול כל העניינים הנוגעים לאזרח ולקהילה ולביצועם. היא תהיה אחראית כמעט לכל ענייני התושבים בתחומה: חינוך, תרבות, רווחה, בריאות הציבור, איכות סביבה, תחבורה וגם על הביטחון האזרחי.

זה הפרדוקס הגדול שבתוכו לכוד השלטון המקומי: המפתח לשינוי הוא בחקיקה; המחוקק מושפע מהשלטון המרכזי; והוא יעשה הכל, כדי שזה לא יקרה!

אתה הבנתם את זה?

[לאוסף המאמרים על משטרת המנדט הבריטי ומורשתה באתר ייצור ידע, לחצו כאן] [לריכוז המאמרים על על שחיתות שלטונית ואחרת, באתר 'ייצור ידע', לחצו כאן] [לריכוז המאמרים על מלחמת השחרור של הרשויות המקומיות מהשלטון המרכזי, לחצו כאן] [לריכוז המאמרים על 'מאבק העוצמה', לחצו כאן]

מקורות והעשרה

2 thoughts on “פנחס יחזקאלי: מאבק השליטה שבין השלטון המרכזי לשלטון המקומי

  1. Pingback: הכל על מאבק העוצמה באתר 'ייצור ידע' - ייצור ידע

  2. Pingback: על שחיתות שלטונית ואחרת, באתר 'ייצור ידע' - ייצור ידע

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר.