[הצילום הועלה לויקיפדיה ב-2015 ע"י Tomer1982. קובץ זה הוא בעל רישיון Creative Commons להפצה, תחת רישיון זהה, גרסה CC BY-SA 4.0]
[לריכוז המאמרים על על שחיתות שלטונית ואחרת, באתר 'ייצור ידע', לחצו כאן]
מתוך החוברת: עיונים בביטחון לאומי מס' 9: שחיתות שלטונית בישראל
[בחזרה לתוכן העניינים של החוברת]
בשנת 2001 פנו אליי מהמועצה לביטחון לאומי (עוזי דיין עמד בראשה) וביקשו לדון בפיתוח תפיסה שלפיה לא רק הטרור, אלא גם אכיפת החוק ושמירה על הסדר הציבורי יהיו חלק מרכזי מתפיסת ביטחון הפנים. הרעיון היה חדש ומהפכני, משום ששאף לקביעה אסטרטגית ברמה הלאומית. היה רצון להטיל עוגן במערכת החברתית, כזה שיעזור לדרג המִמשלי המבצע. בסופו של דבר לא היו תוצאות מעשיות למפגש הזה. ייתכן שהאווירה אז לא הייתה נוחה מספיק לפעולה, כי רכיב חשוב היה זיהוי השחיתות המִמשלית והציבורית, כמו העבריינות הקשה והמאורגנת, כאיום על היציבות החברתית.
הבעיה הראשונה, שמונעת הגדרה כזאת, היא שהביטחון הלאומי מדגיש קודם כל את האיום הקיומי – מלחמה וטרור. והוא זה שמכתיב את סדר העדיפויות. המשטרה כאוכפת חוק נשאבה לתחום הזה באופן טבעי, גם אם לא לחלוטין מוצדק. ככל שאנחנו במשטרה כיוונו לטיפול בטרור, כך שטף אותנו גל גדול יותר של תופעות מכוערות: פשיעה מאורגנת, פשע מאורגן, אלימות, שחיתות ממשלתית ושחיתות ציבורית. וכאן משטרת ישראל לא הייתה במיטבה. מדינת ישראל אינה מושחתת, אבל היא סובלת מבעיה קשה של שחיתות שהולכת ומחמירה גם אם עדיין אינה מוגדרת כאיום אסטרטגי.
הבעיה השנייה בהגדרת השחיתות כאיום היא השניות, שמולה ניצבת המשטרה כשמדובר בשחיתות. הרבה קולות טוענים שמערכת אכיפת החוק מבזבזת הרבה מאוד משאבים בחקירת השחיתות וברדיפת אנשי ציבור, במקום להשקיע אותם בעבירות איכות החיים של האזרח. אין לזלזל בעבירות איכות החיים, אך בסופו של דבר בעבריינות הזאת יש יציבות לאורך השנים. היא לא התעצמה והמצב לא הגיע לידי אנרכיה. מבחינה כמותית עבירות השחיתות כמו הפשיעה החמורה וכמו אלימות אינן רבות, אבל משקלן הסגולי גדול, כי הן מייצרות אווירה קשה של עבריינות, של הפקרות וגם של חוסר אונים בציבור. בנוגע למינויים הפוליטיים אמר מבקר המדינה החדש בדוח 55(ב): "הסכנה הגלומה בשחיתות ופגיעה בטוהר המידות חמורה יותר מכל סכנה אחרת שהמדינה חשופה לה". עוד הוא אמר שכל ניסיון למזער את חשיבות התופעה או לתת לה לגיטימציה, משמעותו מתן יד להרס המנהל הציבורי. אני מסכים עם כל מילה שלו.
ארגון "שקיפות בינלאומית" מדרג את מדינות העולם על פי רמת השחיתות הקיימת בהן. במדד האחרון שהתפרסם הידרדרנו למקום העשרים ושמונה. הוא בדק גם את תפיסת הציבור שלנו לגבי מידת ההשפעה של השחיתות על התחום הפוליטי. 72% מהציבור חושבים שהיא משפיעה מאוד ועוד 20% חושבים שהיא משפיעה. עבריינות הצווארון הלבן והשחיתות (המוסדית) בעולם כולו גורמות לנזק כלכלי כביר של ארבע מאות מיליארד דולר בשנה. אני מזדהה עם האמירה ששחיתות היא "שוד הפוטנציאל של המדינה", וכפי שאין שניות וכפל לשון בשוד מן השורה, כך גם בשוד הזה.
הנחת עבודה אסטרטגית, בכל מדינה מתוקנת ובלתי מאוימת קיומית, היא שאכיפת חוק נורמטיבית היא מרכיב בסיסי חשוב בביטחון הלאומי. כלומר ביטחון לאומי אינו רק הצורך להתקיים, אלא גם איכותו של הקיום. משוואת החוסן הלאומי בנויה על שני הגורמים והתערערות שלה מהווה איום על כל חברה. אצלנו למשל היא עלולה לעלות בשאלה של הדור הצעיר: האם נכון להתגייס לצבא ולהיהרג, חלילה, בשביל מדינה כזו? השניות במקומותינו והדגשת הגורם הקיומי מותירה את מערכת אכיפת החוק בתחושה של "לבד", המוסיפה לה קושי טיפולי ומנטאלי. במדינות מתוקנות, חופשיות ודמוקרטיות, לא מהססים לראות בשחיתות איום אסטרטגי על יציבות החברה והמשטר, ובשל כך מציבים אותה בראש סדר העדיפויות לטיפול. היא חשובה עד כדי כך שעוסקים בה גופים המקבילים לשירות הביטחון הכללי ולמוסד אצלנו.
לתפיסת השחיתות כאיום ולמסר המערכתי-ממשלי יש חשיבות עצומה וכשהמסר איננו זהו סימפטום של בעיה. בשבוע שבו השתלח ראש הממשלה במשטרת ישראל על "בכי ונהי", התבטא גם ראש ממשלת בריטניה, טוני בלייר. בשל החמרת מצב הפשיעה והפשע המאורגן בבריטניה, יצא ראש הממשלה שם למלחמה בבעיה: הוא הקצה משאבים עצומים, אלפי שוטרים וכפה הקמת מנגנון משימתי פדראלי המאגד את כל רשויות האכיפה כולל הכלכליות. הוא גם יצא באמירה מדהימה, שאולי הגיע הזמן לשנות את הכלל המשפטי, לפיו חובה להוכיח את אשמתו של הנאשם מעבר לכל ספק סביר. וזה נאמר במדינה מתוקנת, שעל מורשתה המנדטורית בנויים גם אדני המשפט שלנו.
בעיה קשה נוספת בהגדרת השחיתות כאיום היא תרבות הממשל והשלטון. מצד אחד נוהג רף נורמטיבי נמוך ומצד שני רף ספיגה גבוה של החברה הישראלית. לא התפתחה במקומותינו הנורמה ש"יש דברים שלא ייעשו", גם כאשר אין נורמה משפטית האוסרת אותם כאשר אינם אתיים ואינם ראויים. הנורמה הזו צריכה להיות מבחן לחברה אזרחית בריאה, אך אצלנו להיפך. אין אתיקה ומה שאינו פלילי אינו אסור- גם אם הוא מכוער ולא אתי.
המתלוננת בפרשת יצחק מרדכי הגיעה ליושב ראש הכנסת בצר לה, כדי לשטוח את תלונתה אינקוגניטו; זה סיפר מיד לחבר כנסת מסוים; חבר הכנסת התקשר ודיווח לעסקן בכיר; וזה לחשוד בפוטנציה בכוונה להזהירו מהתלונה המתרגשת עליו; כתוצאה מכך הופעל לחץ על המתלוננת; ולבסוף כל האירוע הזה נסגר על ידי היועץ המשפטי לממשלה, בהיעדר ראיות פליליות לשיבוש הליכי חקירה וללא מילת גינוי להדלפה החמורה הזאת. כאשר מתרחשת השתלשלות עניינים כזו, היא אומרת דרשני.
לאחר חילופי הממשל בשנת 2001, הגיע סגן השר החדש לבטחון פנים לביקור באגף החקירות. לאחר שהביע את דעתו החריפה על החקירות הציבוריות המתוקשרות, שאינן מגיעות לכדי כתב אישום, שאל מדוע המשטרה אינה מוציאה קודקס נורמטיבי להתנהגות אנשי ציבור (ובמיוחד לחדשים כמותו). בתשובה ניתנה לו דוגמה של תיק חקירה, שהסתיים בסגירתו בשל חוסר ראיות, של איש ממשל שפעל מתוך ניגוד עניינים. סגן השר נשאל האם הוא היה נוהג כך, וכמובן שהשיב אינסטנקטיבית בשלילה. הוא טען שזה מעשה שלא ייעשה. לכן, אם סגן השר יודע שלא צריך לנהוג כאותו איש ממשל, לשם מה צריך קודקס?
והנה, כאשר האחריות הציבורית והממשלית מאיתנו והלאה ובהיעדר מנגנון ביניים ראוי אחר, הכל מתגלגל לפתחה של המשטרה ולפרקליטות כגורם תובע. נותר רק הפתרון האכיפתי הפלילי וכאשר זה אינו מגיע לקצה משפטי, הוא פועל כבומרנג על מערכת האכיפה.
בעשור האחרון היו ניסיונות אינטנסיביים של גורמים משחיתים לחדור למערכת הממשלתית והציבורית, כולל לשלטון המקומי. יש להם אינטרס מובהק לחבור למוקדי כוח ממשליים, הן לצורך קידום והגנה על האינטרסים הכלכליים שלהם והן כדי לזכות בהגנה מהממשל. הצורך של המתמודדים במימון רב, שיבטיח את הצלחתם, חושף את המערכות הבחירתיות השונות הנוהגות במקומותינו להתערבות הגורמים המשחיתים, וכך חלק מהכסף מגיע מאלמנטים פסולים. די להזכיר את התופעות שהתגלו בבחירות האחרונות ואילצו את המשטרה להסתער בכמה חזיתות, בגלל מעשים שהדעת לא סובלת: מימון פעילים בבתי מלון; החתמה סיטונאית על טפסי התפקדות- המחתימים מממנים את התשלום בניגוד לחוק ועל פי כמות הטפסים מכתיבים את סדר הכוחות במרכזי המפלגות, כשהתמורה מגיעה במינויים פוליטיים, במכרזים וכו'.
שלא למרבה ההפתעה, כתוצאה מהנורמטיביות הנפסדת הנוהגת, בחקירות ציבוריות כאלה גם משתלחים מתוך המערכות הממשליות עצמן בגופי האכיפה ובאוכפים. דווקא המערכות הממשליות יוצרות שחיקה מתמשכת של מערכת אכיפת החוק, תוך כדי ניסיון חוזר ונשנה לקעקע את הלגיטימיות שלה. אנחנו צריכים להיות מודאגים לא רק מעומק השחיתות, אלא גם משינוי כללי המשחק והתפיסה הנורמטיבית. לדוגמה, קיימת טענה שהחקירות הציבוריות הן "פוליטיות", ונטפלים לצד הימני של המפה הפוליטית. אין דבר הבל מסוכן יותר מהאמירה הזו ומהניסיון לצבוע את מערכת אכיפת החוק בצבע פוליטי. מטבע הדברים השחיתות נמצאת בממשל ואצל אלה שאוחזים במוקדי הכוח, ואלה הרי נמצאים כבר שנים ארוכות בידי הליכוד.
סביבת העבודה של המשטרה בטיפול בסוגיות ובחקירות כאלה השתנתה לרעה מימי זיגל, שבהם אנשי ציבור שנחקרו יצאו מהחקירות "מושפלי עיניים". אז התמודדו עם החקירות ולא עם החוקרים. מאז הייתה גם סדרת זיכויים מדהימה של מה שמכנים "הראש הקטן של האיש הגדול". התרחש מעבר מפונולוגיה לאנטומיה ואנשי הציבור "מאבדים את הלשון בחקירה ואת המוח במשפט". אני מזמין אתכם לקרוא את מאמרם של פרופ' מרדכי קרמניצר ושלומית מנהיים- "לא תישא פני דל ולא תהדר פני גדול" (על פרשת דיניץ)- המנתח את הזיכויים במשפטים מסוג זה.
עבדכם הנאמן נמצא במשך שנים תחת "אש ארטילרית כבדה", בשל החקירות הציבוריות שניהל. מי שחושב שאין בזה מסר מרתיע טועה וראיתי זאת במו עיניי. סדרת הזיכויים לוותה במתקפות פרועות על מערכת אכיפת החוק (גם כשהתיקים הציבוריים נסגרו מחוסר הוכחות!) והיה לה אפקט גדול ומרתיע. ככל שרף המודעות של האיש החשוב ירד, כך גבה הרף התביעתי. הספקנות והחשש של המערכת גברו ומה שבעבר הביאו ללא היסוס למבחן בית המשפט, עכשיו נמנעו מכך בשל החשש לטענת רדיפה. קשה היום להאמין שראש הממשלה יצחק רבין ז"ל התפטר מתפקידו, אך ורק בשל ההחלטה לפתוח בחקירת העניין ה"פעוט" של החזקת חשבון מטבע חוץ בחו"ל, שנוהל על ידי אישתו.
בשינוי כללי המשחק של אנשי ציבור מול אנשי אכיפת החוק, פרשת דרעי הייתה קו שבר ראשון שסימן את אובדן הבושה. נחצו הקווים בכל החזיתות מול מערכת אכיפת החוק, והיה שם הכל: החל בניצול כוח פוליטי לשם הגנה והרתעה מחקירה ומתביעה; עבור לשימוש בתקשורת וביחסי ציבור במטרה לתקוף באופן שיטתי חוקרים ופרקליטים; ולבסוף, למרבה החלחלה, היה ניסיון שכמעט הצליח, להשתלט על משרת היועץ המשפטי לממשלה. מאז הפכו החקירות לחקירות "בסגנון העדות": בפרשת דרעי הייתה טענה שרודפים את הספרדים, במקרה של לרנר- צ'ורני את הרוסים ובמקרה של סלאח טריף את הדרוזים.
פרשת דיניץ הוותה קו שבר שני אחרי פרשת דרעי. שמחה דיניץ היה יושב ראש הסוכנות, ובמשך ארבע שנים "גיהץ" את כרטיס האשראי הסוכנותי לצרכיו הפרטיים. הוא טען שמעולם לא הביט בתלושי המשכורת שלו, לכן לא ידע שהסוכנות אינה מחייבת אותו אישית בהוצאות. בית המשפט זיכה אותו וטען שדיניץ הוא "בעל מוניטין של אדם חשוב וישר, שלא היה עולה בדעתו לסכן את מעמדו החשוב ושמו הטוב, בביצוע עבירה כה טריוויאלית". כך נאמר. אם אני ואתם היינו נוהגים כך, זה היה נגמר אחרת. ראו מה אומר פרופסור קרמניצר בסכמו את המאמר בחוכמה גדולה: "מתקבל הרושם בבית המשפט שדיני העונשין הם דיני האנשים הרעים, ולא למי שמשכמם ומעלה, מלח הארץ, ולא היא, דיני העונשין הם דיני המעשים הרעים".
קו שבר שלישי קשה היה סגירת תיק "האי היווני". ייתכן שצריך היה לסגור את התיק הזה ולי עצמי אין כל עמדה או בעיה עם זה, אלא עם הדברים שנאמרו. לדבריו של ראש מערכת אכיפת החוק החדש, סוגר התיק, היה אפקט נורא. האמירות הפכו את האסכולה הקודמת בהבל פה ל"מסמני מטרות ותופרי תיקים". כמי שמכיר את החומר אני יודע שצריך היה הרבה "אקונומיקה" כדי להלבין את התמונה שהצטיירה. לאסכולה הקודמת הייתה מנטרה אחת והייתי בצומת הזה עם אנשים, ובעיקר עם נשים נחושות ואמיצות שעסקו בזה בשנים האחרונות. להסתער ולנסות להרים את הרף הנורמטיבי משפטי (כי אין אחר בארצנו המתוקנת) ולו גם בעוד סנטימטר אחד. כשעסקנו בפרשת האי היווני הוגש ערעור על פסק הדין המזכה וההזוי של שבס. באותה עת נתלו בו, מתוך מחשבה ברורה שתהיה לו השלכה גם על תיק האי היווני. לא תופרים ולא חייטים- הסנטימטר הזה של משפט שבס בא מאוחר מדי. זוהי היום חזית הפעולה של מערכת אכיפת החוק במאבק בשחיתות ובחקירת פרשיות הצווארון הלבן- שהצבע הזה מהן והלאה.
לכל הבעיות שמונעות את הגדרת השחיתות כאיום, יש להוסיף את הקושי החקירתי בשל היעדר כלים משפטיים ואופרטיביים. שחיתות היא עבירה שיש לחשוף והיא תלויה ביוזמתן של המשטרה ושל התביעה. תיקי השחיתות קשים מאוד לחקירה בהיותם נסיבתיים ונעדרי "אקדחים מעשנים". אין בהם קורבנות, אין מתלוננים ואין עדים – ימי ה"שלח לחמך" ותשלומי שוחד במעטפות שעברו לכיס כמעט ונגוזו. אותו יועץ משפטי לממשלה, שסגר את תיק האי היווני, אמר בראיון שבתקופתי שגשגה השחיתות ואפילו הלכה והתגברה עם השנים. הוא טען עוד שאם השחיתות תגבר בתקופת כהונתו, הוא יראה בזה כישלון שלו! לקרוא ולא להאמין. זו התובנה? שחיתות היא כמו עבירות הסמים- אם לא נחשוף ולא ניזום, מספר תיקי הסמים ירד פלאים. יש פה מבחן הפוך, כי ככל שמרימים יותר את השטיח כך רואים יותר. אם לא מטפלים בבעיה ולא חושפים מקרים, הבעיה מצטמצמת כמובן.
כמו בכל עבירת חשיפה נדרשת תשתית מודיעינית ארוכת טווח: מודיעין אנושי, שהוא מצומצם ביותר בסוג זה של עבירות; ומודיעין טכנולוגי כולל האזנות סתר, שעשו להן דה-לגיטימציה והטילו עליהן מגבלות קשות מול אנשי ציבור. הכלים המשפטיים דלים ואם אי אפשר למצוא מעטפה בכיסו של מקבל השוחד, כל יתר הקונסטרוקציות המשפטיות לביסוס העבירה קורסות מול "הראש הקטן של האיש הגדול". אם מיטב השופטים מתחבטים בעשור האחרון, בשאלת הכלי המרכזי בעבירות מרמה והפרת אמונים, למה מצפים מהחוקר?
קחו למשל את דוחות מבקר המדינה – גם כאשר הם חושפים עבירה על החוק ומספקים תשתית לפתיחת חקירה פלילית, זה נעשה רק עם פרסום הדוח. החומר מתפרסם באיחור של שנה-שנתיים ולמשטרה אסור לעשות שימוש בחומר הזה. הוא אינו משמש כראיה והנחקרים מנצלים את המצב הזה עד תום. גם כאשר נאספות ראיות בפרשיות הציבוריות הגדולות וגם כשהן מלוות באופן צמוד על ידי הפרקליטות, לעיתים הן שוכבות שנים בחדרי הפרקליטות ומאבדות מהאפקטיביות שלהן (ראו תיק בניזרי שלמעלה משנתיים אין לו התחלה של קצה משפטי).
הנזק המצטבר מכל הקשיים מחלחל למערכות והוא עמוק. מי ששולח את "בעלי התיקים" הציבוריים שנסגרו או טרם הגיעו למיצוי משפטי ל"מבחן הציבור" אינו יודע מה הוא סח, כי פה טמון עוד זרע פורענות. גם הציבור, שצריך להביע את דעתו על השחיתות ולעשות צדק מתחייב עם שלוחיו שלא היו נקיי כפיים בבחירות, עסוק כמו כולנו בשאלות קיומיות גורליות. די להציץ בסקרי הבחירות האחרונים. הם מראים את גישתו הפטאלית של הציבור לסוגיות השחיתות- הנחת העבודה היא שכולם מושחתים, לכן לא נותר אלא לבחור ברע במיעוטו.
כך מובלת גם מי שניצבת לבדה בחזית החקירה והמאבק- משטרת ישראל- לגמגום בנושא, גם אם היא מזהה את הבעיה. כך קרה כאשר זיהתה את הפשע המאורגן. לאחר שנים היא נאלצה להתפשר על קיומו של "פשיעה מאורגנת" ולהיאבק בה.
אני חוזר וטוען שבהיעדר קביעה אסטרטגית עליונה שתגדיר את השחיתות ואת העבריינות הקשה כאיום, לא רק שלא תיגזר העדיפות הנכונה בהקצאות אלא גם יימשך הקושי במסר העמום, הממשלי והמכשיל, כלפי התופעות האלה. חקירת משטרה עשויה להסתיים בלא שתגיע לקצה משפטי או אפילו ציבורי, למרות האמצעים הדרסטיים ואף על פי שהתוצאה הזו מתחייבת. על כן המציאות מחייבת מציאת מנגנון אכיפתי-מנהלי עם שיניים, שיחליף במקרים הגבוליים את הצורך בחקירת משטרה. ניתן להעניק למבקר המדינה ולנציבות שירות המדינה (שנבחרי הציבור פטורים ממנה למרבה הצער) כלים חקירתיים מלווים בסנקציות של ממש. במצב הנוכחי רמת הפיקוח והבקרה על הגופים הציבוריים, הממשליים והמוניציפליים אנמית ומחוררת ולכן ממש מזמינה את הנגע השחיתות.
ולבסוף, אין מנוס מהפרדה של תפקיד היועץ המשפטי לממשלה מתפקיד ראש התביעה הכללית. מניסיוני המצב בלתי נסבל ומראית עין של התנתקות פיזית של היועץ מהממשלה אינה תורמת.
נסיים במה שאמר רוברט קנדי כשעמד בראש התביעה הכללית, שנאבקה בפשע המאורגן: "כל חברה מקבלת את הפושעים אשר להם היא ראויה. באותה מידה נכון לומר שכל קהילה מקבלת את סוג אכיפת החוק שעליו היא מתעקשת". האם אנו מתעקשים מספיק?
אגב, לאחרונה פנו אליי שוב מהמועצה לביטחון לאומי (בראשות האלוף במילואים גיורא איילנד) באותו עניין של חוק וסדר כחלק מתפיסת ביטחון הפנים. באו, שמעו והלכו. נחכה ונראה.
