נהלים: חיוניים אך לא קדושים

נהלים

[תמונה חופשית שהועלתה על ידי Sylwester Czopek לאתר flickr]

[המאמר נכתב ביחד עם ד"ר אורית שלו]

[פורסם ב- 1966 בכתבי העת ניהול ו-מנהלים משטרה]

כללי 

בחודש מרץ 1995 הפכה משטרת ישראל מטרה לניגוח עיתונאי, בעת שפרסמה סטטיסטיקה לפיה רכבים משטרתיים מעורבים בתאונות דרכים הרבה מעבר לרכבים אחרים.

ב' מיכאל (1995) לדוגמה, כתב ב"ידיעות אחרונות": "לא צריך להיות גאון גדול במדעי התחבורה. די באריתמטיקה בסיסית כדי להבין את המסקנה המתבקשת: אם יורדו כל מכוניות המשטרה מהכבישים, מיד יצנח מספר תאונות הדרכים במאות תאונות מידי שנה".

לכאורה נתון המצביע על תופעה קשה. למעשה, לא היה קשר בין הנתון שהוצג לבין כמות התאונות המשטרתיות בפועל. היה זה תוצר של נוהל משטרתי, המחייב לרשום כל שריטה ברכב משטרתי כתאונה, על מנת לשמור על תקינות כלי הרכב ולהגביר את מודעות השוטרים. כך הפכו דברים הקורים יום-יום ברכבים אזרחיים ואינם מדווחים לעולם, ובצדק, לסטטיסטיקה חמורה של תאונות דרכים משטרתיות.

זוהי רק דוגמה אחת מיני רבות לבעייתיות של שימוש מופרז בנהלים, ע"י ארגונים. ה'נוהל' הינו מנגנון שליטה חיוני, אולם התופעה של ריבוי נהלים הפכה לרועץ לארגונים ביורוקרטיים רבים. כיצד לקיים את האיזון העדין שבין הצורך החיוני בקיום נהלים והיכולת למנוע מהם להפריע להתפתחות נכונה של הארגון?

נהלים ותפקידם 

"נוהל" מוגדר כ"מסמך פנים ארגוני, המפרט ומגדיר מדיניות ו/או דרכי ביצוע - בדר"כ בדרך של פעילות מחזורית. הנוהל משמש גם תקן בקרה לפעילות כזאת. הנוהל מגדיר תחומי אחריות וסמכות, מהווה אמצעי תקשורת פנימית, המשלבת בין ממלאי התפקידים השונים בארגון, יוצר אחידות בביצוע ובתוצאות, משמש כאמצעי הדרכה, מתאם את פעילות היחידות השונות ומשלב את פעילותם (קרן, 1987).

ה'נוהל' הוא אחד מעמודי התווך של 'הארגון הביורוקרטי', אשר גובש ע"י הסוציולוג מקס וובר, בסוף שנות ה- 40. וובר רואה את הארגון כ'ארגון מכני', שמאפייניו העיקריים הם, בין היתר, חלוקה ברורה וממוסדת של משרות בארגון, מדרג ברור של סמכויות, המואצלות למשרות ולא לאנשים וכו'. מערכת הכללים והנהלים היא המגדירה במדויק את אופן הביצוע הנדרש של כל משרה בארגון (סמואל, 1990).

נהלים קבועים מאפיינים בדר"כ ארגונים מבוססים, בעלי ותק של עשרות שנים ויותר, אשר נוטים להתבצר בשגרות עבודה שהוכיחו עצמן כמוצלחות בעבר, ע"י הקפדה מרובה על נהלים וכללים. ככל שהארגון ותיק יותר, כך הוא נוטה לפתח מאפיינים 'בירוקרטיים' במבנהו ובתפקודו (סמואל, 1990).

ניתן להתייחס אל נהלים כאל הביטוי החיצוני של התרבות הארגונית הגלויה, ואילו העבודה בהתאם לנהלים היא הביטוי של התרבות הארגונית הסמויה.

כפיר (1995) טוען כי הנהלים משקפים את מחלותיו של הארגון. אחד המאפיינים של ארגון 'חולה' הוא "עודף ניירת וצמידות לנהלים חסרי הצדקה, אי רגישות והעדר שכל ישר". העומס הרב של ניירת מביא להליכי אישור ארוכים ומייגעים וגודש נהלים מסורבלים. סמואל (1990) טוען כי משבר זה מפתח רגשות איבה בין ההנהלה המרכזית ובין אנשי יחידות המשנה, המתבטאים גם בהאשמות הדדיות, חוסר אמון ומאבקים בין אנשי קו הביצוע לאנשי המטה".

המשטרה לא הייתה היחידה לסבול מריבויים של נהלים וממשקל היתר הניתן להם. הבעיה מאפיינת גופים רבים. סמואל (1990) מכנה זאת בשם 'משבר הביורוקרטיה'. הוא גורס כי "החסרונות הבולטים של הגישה המכנית... נגזרים מהדגשת יתר של ההיבטים המתוכננים, הרשמיים, המבניים והתפקודיים של ארגונים. הדגשה זו מתעלמת מהתנהגויות האנושיות בפועל... היכולת של אנשים לחשוב ולהרגיש, ההשפעה של תשוקות ויצרים, הדחף של מניעים והתכתיבים של ערכים - הם גורמים שאי אפשר להתעלם מהם".

ולד (1987) מתאר מצב דומה בצה"ל: "התסבוכת הביורוקרטית... אינה ניתנת להתרה: קציני מטה מוצאים עצמם טובעים בניירת... מורכבות ההליכים והנהלים, פיצולם והשיעמום שבעבודת הניירת מפחיתים את הסיכוי להתמודדות עם סוגיות "שלמות" ועם נושאים "כוללים", ומסיטים את הדגש מהעיקר לכיוון ההתעסקות בפרטים ובטפל".

חיזוק לגישה זו מהווה התבטאותו של מפקד בית הספר לפיקוד ומטה בצה"ל - תנ"צ יצחקי חן, בנוגע לחסרונות התקנות בצבא ככלי לאכיפת משמעת (ידיעות אחרונות,  .)1995חן טען כי "אנחנו מדברים הרבה על משמעת, מעמיסים על עצמנו תלי הוראות, ובחלקן חשובות. אך התהליך הזה גם גורם נזק, המוביל לפיקוד מכניסטי, מרובה פרוצדורות, שאינו מבחין בין עיקר לטפל, ומרוקן את המושג 'משמעת' ממהותו".

חשיבותם של נהלים

מתי נזקק ארגון לנהלים? קרן (1987) מציין כי בארגון קטן, "שבו תקשורת טובה ופתוחה, כאשר כל בעלי התפקיד מודעים למטרות הכוללות... וחותרים להשגתם - מועט הצורך בנהלים". צורך זה גובר והולך "ככל שהמפעל גדל, היחידות מתפתחות, בעיות למיניהן מחמירות ומלוות במתחים בין מנהלים. כל אחד רואה את מקור הרע אצל חברו. למעשה, הגורם האמתי לצרות הוא חוסר הגדרה ברורה של סמכויות, אחריות ונוהלי עבודה ברורים. כל מנהל נוטה לפרש את 'התורה שבעל פה' לפי הבנתו. זה הזמן לנתח את התהליכים, לנסח ולהכין נהלים".

דוגמה לכך שהעדרם של נהלים נתפס כמאפיין מינהל לא תקין ויכולת פיקוח לקויה, היו ממצאי דו"ח הביניים של ועדת אגמון, לבדיקת אירועי פסטיבל ערד. הדו"ח מציין כי "לא נמצאו נהלים כתובים וברורים, שהכתיבו לבעלי התפקידים את פעולותיהם". הממצאים מציינים את התוצאה, של העדר פיקוח ראוי על האירועים, שתרם להתרחשות האסון (אנטלר, 1995).

המינהל המודרני עובר כיום מהמודל הבירוקרטי, הנוקשה והנוהלי, למודל גמיש, המותאם ומסתגל, למציאות המשתנה תדירות, של ימינו (שלו ויחזקאלי, טרם פורסם). גם במעבר זה, הנוהל הינו גם הכלי של הארגון מבקש השינוי. משטרת ישראל, למשל, העוברת שינוי ארגוני לאסטרטגיה של שיטור קהילתי עושה שימוש בנוהל, במסגרת השינוי הארגוני באופן שבו "נוהלי עבודת המשטרה, הוראות הקבע והפקודות מניעות את הציבור והמשטרה ליצירת שותפויות ומכוונות למתן שירות איכותי לציבור (שלו ויחזקאלי, טרם פורסם).

קיימים גם שינויים ארגוניים המבוססים על בנית נהלים, כמו תהליך ההסמכה של ה- ISO המיועד להשגת תרבות של איכות בארגונים, באופן של בנית נהלים, בעיקר נוהלי רוחב, המעודדים שותפות פנים וחוץ ארגונית.

גם הצלחת השימוש בנהלים להעברת שינוי ארגוני אינה מובנת מאליה. פעמים רבות משמשים הנהלים דווקא כמעכבי שינוי. לעתים קרובות, גיל הארגון בא לידי ביטוי במידת השמרנות הרווחת בו. ארגונים ביורוקרטיים וותיקים, המקובעים בנהלים רבים מתקשים להשתנות באופן ממשי. הנהלים והתקנות המוטמעים באנשים יוצרים התנגדות טבעית לשינוי בקרב האנשים שהסתגלו אליהם (סמואל, 1990). סמואל גם גורס כי יש ארגונים הבוחרים להתמודד עם התנגדות לשינויים בדרך של הפעלת כוח-הזרוע, על מנת לאכוף, בנוקשות, את התקנות והנהלים החדשים, אולם שכרם יוצא בהפסדם.

התמורות החלות הסביבה מחייבים היום ארגונים לדינמיקה ולשינוי מתמיד.

מסיבות אלה, מתכוונת, למשל, משטרות בעולם המערבי, המאמצות אסטרטגיה של שיטור קהילתי, לפשט נהלים, לבזר סמכויות, לעודד יזמה של מנהלים וסובלנות לטעות. נהלים המגבילים יזמה אמורים להיות מוחלפים בערכים, המתווים את כיוון הפעולה ומאפשרים מרווח תמרון רב וחופש בקבלת ההחלטות (1992 ,Duncan).

נהלים אינם קדושים 

כשם שלקיומם של נהלים בארגון חשיבות מכרעת לגבי תפקודו התקין, חשוב שארגון בריא יאמץ לעצמו שתי מגבלות עיקריות בשימוש בנהלים:

האחת: ההבנה שהנהלים אינם קדושים.

הצורך לבדוק לעתים את התאמתם חיוני לתפקודו של ארגון בריא. אביאם סלע (1995) במכתב למפקד חיל האוויר מדגיש כי ככל שהנהלים חשובים, הרי לפעמים הסטייה מהם חיונית להשגת מטרות הארגון: "אין כמעט שום נוהל שנקבע בעבר, שלא עברנו אותו ועליו מספר פעמים במהלך ביצוע לחימה. אם הייתי צריך לכתוב ולסכם את שגיאותי המבצעיות ואת כמות הפעמים שחרגתי מנוהל, מהוראה ומנוהג - הייתי ממלא ספר עב כרס. מי מאתנו לא טס נמוך יותר ממה שהוגדר?.. מי מאתנו לא עבר את התאוצה כדי להפיל או כדי לא ליפול? מי מאתנו לא שקל והחליט לא להפסיק את הקרב כאשר ניתנה הוראה כזו והמשיך והפיל מטוס אויב? מי מאתנו לא שינה תכנון מבצעי כאשר תנאי השטח חייבו זאת?" סלע מדגיש כי בעת לחימה ניתנת למפקד "הסמכות לשקול ולהחליט מה לעשות ואיך לעשות בשטח אויב, כולל הסמכות לסטות מהפקודות וההוראות".

השנייה: הצורך להגביל את כמות הנהלים.

תלי תלים של נהלים אינם מאפשרים כל סיכוי ללמוד אותם נכונה. בשל כך, תחת שישמשו את אנשי הארגון בעבודתם ככלי אפקטיבי, הם הופכים לנחלתם של הקצינים הבודקים

וועדות החקירה. אנשי הארגון, בלית ברירה, פועלים פעמים רבות אינטואיטיבית, בתקווה שההיגיון הסביר ימצא את ביטויו בדיעבד גם בנוהל הכתוב.

ארגון שידע להתמודד נכון עם שתי מגבלות אלה יהפוך את נהליו למנוף של התקדמות. בארגונים שיתקשו בכך ימשיכו הנהלים להוות בבואה של מגבלות ארגוניות ועודף ביורוקרטיה. 

מקורות 

  • אנטלר רונית, כולם אשמים, ידיעות אחרונות,  24שעות, 27/7/95, ע' 2-1.
  • ב. מיכאל, שיתפרנסו הפרנסים, ידיעות אחרונות,  7ימים, 3/3/95, ע' 11.
  • ולד עמנואל, קללת הכלים השבורים, הוצאת שוקן/ירושלים ותל-אביב, 1987, ע' 156.
  • כפיר אהרון, בין ארגון חולה לארגון בריא: חדשנות במינהל, מנהלים משטרה, גיליון מס' 4, אפריל 1995, עמ' 15-7.
  • סלע אביאם, מכתב גלוי למפקד חיל האויר, מעריב, מוסף שבת, 11/8/95, ע' 15.
  • סמואל יצחק, ארגונים - מאפיינים, מבנים, תהליכים, הוצאת הספרים של אוניברסיטת חיפה, חיפה, 1990, עמ' 244-243.
  • קרן אמיתי, שיטות ארגון וניהול, כנרת - בית הוצאה לאור, 1987, ע' 67.
  • שלו אורית, יחזקאלי פנחס, שיטור קהילתי מול שיטור אכיפתי - סוגיות עקרוניות (טרם פורסם).
  • ללא מחבר, מפקד פו"ם: עומס התקנות בצבא גורם לעתים נזק, ידיעות אחרונות, 31/8/95, עמ' 16.
  • Duncan M.D.G., The impact of police/community relations on the prevention and detection of crime, Royal Canadian Mounted Police Gazette, 1992, Vol. 54, No. 2, p. 1-5.